锦屏县行政中心搬迁可行性初步分析

[摘要] 随着城镇化进程的加快,城市行政中心搬迁成为许多城市建设发展不可回避的课题。目前，锦屏县行政中心搬迁的呼声日渐高涨。本文就锦屏县行政中心搬迁的可行性进行了初步分析。

[关键词] 行政中心 搬迁 可行性

中图分类号： D523 文献标识码： A

锦屏县位于贵州省东部，东邻湖南靖州，南靠黎平，西接剑河，北抵天柱。锦屏，原治铜鼓，民国3年（1914）迁至王寨（今县城）。设县时以黎平府有锦屏山而命名，县城四周青山如屏，秀丽似锦。唐天宝年间，朝廷于亮司地置羁縻亮州。宋大观初年，筑隆州于湖耳。元置亮寨、湖耳、新化、欧阳4长官司，明增设龙里、中林验洞2长官司，并设新化亮寨、隆里2守御千户所。明洪武三十年（1391）设铜鼓卫，永乐十一年（1413）置新化府。清雍正五年（1727）建锦屏县，至今已有280余年的建县历史。1956年7月，建立黔东南州后，改属黔东南州。

锦屏县总面积1596.9平方公里，辖7镇8乡。2013年，全县GDP完成252392万元，比上年增长17.5%，三次产业增加值比重为：16.44：35.61：47.95。工业增加值完成80716万元，比上年增长17.9%。全社会固定资产总额完成34.37亿元，比上年增长35%。社会消费品零售总额实现73677.1万元，比上年增长14.3%。全县财政总收入完成36246万元，比上年增长19.33%。2013年底，全县总人口22.83万人，其中非农业人口2.6万人。城镇化率32.08%。锦屏县城位于三江镇，总面积691.3公顷，总建设用地346.4公顷，人口规模为3.5万人，城镇密度为0.94座/百km2 ，远远高于贵州0.39座/百km2的平均水平。城区公共绿地面积9.35公顷，绿化率35%。

根据贵州省城乡规划设计研究院编制的《锦屏县县城总体规划（2010―2030）》，将锦屏县城规划为“一城两区”，即：县城包括三江老城区和敦寨新城区。三江老城区拟发展成为贵州东部重要的小城市，黔湘交界的区域商贸、黔东南旅游的节点城市，以发展旅游服务为主的、贵州宜居宜游的旅游小城市。敦寨新城区发展目标为：锦屏县南部区域中心，以发展林业及现代制造业、现代物流业、特色食品加工业、建材工业等生态产业为主的特色产业经济区。县城规划总面积4220公顷，其中老城区1581公顷、新城区2639公顷。

城市行政中心一般指国家行政机关和政府职能机构的办公场所，是一个或多个建筑及其外部空间和周边环境的集合，主要包括党委、政府、人大、政协四大班子以及有关党群机关、政府单位和公共服务部门的办公场所。目前，锦屏县行政中心位于老城区三江路东南侧，已有几十年历史。老城区地势狭窄，行政办公相当分散，办公用房也明显不足。随着城市的快速发展，老城区交通日趋拥挤，发展的空间严重受限。鉴于此，同时为带动新城区发展，将行政中心迁往敦寨新城区的呼声日益高涨。

一、锦屏县行政中心搬迁的必要性

（一）扩大城市空间的需要。老城市功能分区不明晰，民宅“见缝插针”情况普遍，建筑密度大、间距小，居住十分拥挤，公园绿地和广场缺乏，加上县城风貌特色不突出，建筑风貌未形成自身的建筑风格形式，色彩杂乱，视觉景观差，人居环境亟待改善。行政中心迁出后，部分居民将随着搬往新区，今后老城区实行只拆不建、多拆少建，明确居住、娱乐、商贸、休闲、绿化分区，拉大城市空间，实现城市功能合理布局和空间结构调整，将会彻底改变居住密集、交通拥堵、环境杂乱的局面。

（二）带动新区发展的需要。锦屏县工业园区已成功升格为省级经济开发区，规划范围涵盖敦寨镇、新化乡，起步区面积5平方公里，与规划中的新区毗邻。由于开发区起步较晚，基础设施建设不尽完善，园区缺乏人气，很多投资商正在观望犹豫，信心不足。通过行政中心迁移，可以迅速聚集激活人气，提振信心，加快实现产城互动，加快新区以及经济开发区的发展，进而推动县域经济的实现跨越发展。

（三）改善服务环境的需要。老城区行政办公地点分散，办公条件不尽如人意，就连四大班子，办公用房也是十分紧张，大型会议中心、市民接待大厅、行政信息与展览等公共空间严重缺乏。特别是办公地点不集中，给群众办事带来了诸多不便。从另一方面讲，不集中办公也给一些部门增加了扯皮、推诿的可能，降低了行政效率。建立新的行政中心后，就能够真正实现一个地点办公，有利于建立一个高效廉洁的行政系统，形成良好的投资环境。

（四）筹集城建资金的需要。目前，锦屏城市建设滞后，直接原因是资金短缺。而在城市国有资产中，最具活力、增值潜力最大、政府又最能直接运作的，就是城市土地资源。经营城市的核心，就是经营好土地。行政中心搬迁将会极大提升新行政中心周边地区的地价，政府对可支配土地进行盘整，集中土地供应权，进而通过拍卖、出租、转让等方式来筹集城市建设资金。

（五）加速城市发展的需要。锦屏县城镇化低于周边县市，更远远落后于全省、全国水平。要与全国同步建成小康社会，锦屏的最大难点就在于城镇化。要加速推进城镇化，就要求有更多的人口进城工作与生活。老城区由于地势受限，已难以承载更多的城镇人口。行政中心迁往新区后，将会加快锦屏―黎平同城化步伐，营造城市规模，吸引大量的农村人口进城，带来众多商机，推动商贸服务业发展，增加经济总量，加快城镇化进程。

二、行政中心搬迁面临的挑战

一是新老城区距离较远，相隔32公里，且交通不便，目前仅有省道相连，道路曲折，路况较差，通行条件不理想。二是城镇化水平低，城镇人口偏少，老城区才3.5万人，新城区也仅1万人，短时期内要聚集人气难度较大；同时搬迁后如果资源配置、产业结构调整不到位，还可能会出现老城区去空心化现象，导致老城区经济、文化衰退。三是县级财政困难，建设资金短缺，而行政中心搬迁是一个重大建设项目，涉及资金多，工程投资大，财政负担很重。四是锦屏目前不通高速，对外交通条件制约瓶颈突出，开发区产业繁荣、锦屏―黎平同城化、锦屏―黎平―从江―榕江经济带的形成尚待时日，目前行政中心搬迁的整体条件有待完善。

三、行政中心选址原则及迁移模式

（一）选址原则。一是择中原则。所谓的“中”，并不单纯指城市几何中心，同时也指人口分布或空间经济活动的中心。二是土地利用效益优化原则。要树立经营城市的理念，用市场的眼光重新认识和审视城市。三是前瞻性原则。行政中心选址、规划要有前瞻性，应将其布局于城市未来的重点发展区域。四是通达原则。城市行政中心选址的一个重要原则是将其设置在交通便利的地段。五是地标原则。行政中心是城市重要的建筑群和城市空间，也是城市主要的客厅，行政中心的选址在宏观层面上应充分考虑城市的对景、背景以及轮廓线等方面的景观作用，将其设置在具有地理标志意义的点上。六是功能发展原则。要求城市要有一定的分区和布局，城市行政中心往往和城市文化、商业娱乐等功能用地组合在一起，通过广场、绿地等空间融合，共同组成市民活动、游憩、休闲的空间体系。七是空间可持续原则。行政中心周边要具备较为广阔的发展空间和可建设用地，使其成为城市发展积极的空间增长点。八是可操作性原则。选择尽量节约投资成本和能迅速带动城市大规模发展的方案，使行政中心的建设具备良好的操作性。九是弹性原则。对目前认为存在一定可能性的城市用地进行规划控制和保留，以备在将来情况发生变化时，能有合适的城市用地和空间进行发展。

（二）迁移模式。一是原址改扩建。原址区位与城市发展格局相契合。采取这种模式的城市大多具有城市发展多方向的特征，其原有的行政中心具有良好的区位条件，可以协调城市各个方向的发展。二是毗邻老城新建。缓解城市中心区的压力，提高城市人居环境。采取这种模式建设行政中心，主要是为了疏解城市中心区的功能，解决城市发展过度向中心集聚的倾向，将城市建设的重点从中心区转移出来，进而解决中心区的诸多城市问题。三是跳跃式搬迁。借城市格局调整的契机，以行政中心建设为垂范，为城市战略调整提供重要的推动力。其选址和建设往往集中体现了政府对相关地区开发的政策支持及资金投入力度，进而给社会和开发机构以信心在相关地区进行开发建设。利用行政中心建设的巨大磁力带动新区开发建设，也是很多城市选择行政中心搬迁的初衷所在。

四、锦屏县行政中心搬迁的策略思考

锦屏县行政中心搬迁属于典型的跳跃式搬迁模式。行政中心搬迁为百年大计，不仅关系到城市一定时期的资源配置、经济平衡，更关系到城市的可持续发展，关乎民生福祉。行政中心搬迁务必做到着眼长远、考虑周全、论证缜密、准备充分，确保迁移工作在科学发展观的指导下，积极稳妥地有序推进。

（一）改善交通条件。必须举全县之力，以交通建设为突破口，加快对内对外通道建设，完善综合交通运输体系。当务之急要尽快启动实施老城区至新城区城际干道，形成半小时经济圈，维持经济的高速运转，降低城市发展成本，实现新老城区互动发展。同时，要全力协调加快三黎高速公路建设，启动建设新区至湖南靖州省际高速公路、新区至黎平机场城际快速通道，为新城区发展提供硬件保障，促进新城区与黎平、靖州等城市交往圈的形成。

（二）多方筹措资金。行政中心搬迁要认真核算成本，政府部门对搬迁成本应有合理的估算并作出预算安排。在土地征用、拆迁安置、工程建筑、给排水等大项工程上，可以考虑引进社会资本进行运作，通过BOT、土地置换、合作共建等多种方式，填补预算空缺。同时，将原行政中心建筑及地皮出售或租赁，通过用地置换带动原有办公机构地区的功能置换，利用级差地租为新区建设筹措资金。

（三）广泛听取意见。城市行政中心搬迁涉及到政府、工作人员以及百姓等多方利益。政府在搬迁选址、行政中心规划时，应当听取各方的呼声，顾及各方的切身利益，对有参考价值的意见建议，应认真采纳。同时，要进行科学论证，虚心听取专家的意见，确保决策正确，避免不良影响和不必要的损失。尤其要保护好老百姓的利益，得道于民才是政府的立足之本。

（四）实施科学搬迁。行政中心搬迁不仅民心转移的问题需要解决，同时还将涉及到城市及其民众的切身利益，处理不当就会引发复杂的经济和社会问题。为此，要树立正确的执政理论，坚持以人为本，规划和建设要因地制宜，和城市当前发展的实际情况、实际需要、城市用地的紧张情况、百姓办事的便利性、城市今后的发展方向等结合起来通盘考虑。要把握时机，合理确定搬迁时间。要认真思考搬迁后各部门办公、后勤、居住、交通等各个环节，作好周密的安排部署，注重方式方法，把握节点步骤。

（五）统筹新老城区。行政中心迁移目的不是延缓老城区的发展，而是为了老城区进一步发展腾出空间。行政中心搬迁后，老城区一部分居民和企业也会随着搬往新区，对于老城区而言，是一种突变型的行政政治资源的流失现象，其必然给老城区资源配置和系统运行带来一定时期的紊乱。为最大限度地减少迁移对老城区的负面影响，应当积极实施投资拉动战略，完善公共基础设施，加快第三产业结构调整，根据“锦山秀水、湖乡桥城”的特点，积极打造江滨生态休闲山水园林城市，大力发展旅游、文化、商贸、餐饮等为一体的综合现代服务业，以第三产业的快速发展带动经济持续繁荣。

（六）加快园区发展。要借助省级经济开发区的平台，切实加大招商引资力度，依托资源优势及区位优势，大力发展林产加工、新型建材、特色食品、民族医药、机械制造、电子信息等产业，通过产业发展，拉动劳动就业，增加居民收入，迅速聚集人气，以工业化带动城镇化，以城镇化促进工业化，实现城镇化、工业化的协调互动发展，为新城区加快发展创造强大的支撑和动力。

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