论社会资本的积累对政府公共服务能力的改善

摘 要：在我国市场经济逐步建立和完善的过程中，中国社会的公共需求发生了许多重大的变化。对政府的公共服务提出了许多新的紧迫要求。为了使政府的公共服务适应社会公共需求，需要提高政府的公共服务能力。社会资本作为国家与政府之外的发展策略，它旨在强调社会自治力量对社会发展的重大意义。而政府可以通过社会自治力量的参与和帮助更有效地提升其公共服务能力。

关键词：社会资本 社会公共需求 公民参与

中图分类号：F224.3

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2013）03-027-03

一、社会资本的概念及其理论综述

（一）社会资本的概念分析

在20世纪90年代，社会资本（Social Cpital）的概念在西方的社会科学中流行起来，以布尔迪厄为代表的一些社会学家对社会资本概念及其理论的研究赋予了社会资本在经济学意义上的更多的社会学意义。许多学者都从各自研究的角度去定义社会资本，但是综合各家之说，我们可以从三个方面对社会资本这一概念进行理解。

1.社会资本是有利于行动者实现目标的社会资源。与个体资源相区别，社会资源的本质特征就在于它需要通过行动者之间的互动和联系方可产生和获得。它存在于社会网络中，并为社会成员所共享。因此在由人所构成的社会中，个体生存与发展的获得，不仅要处理好人与自然之间的关系，还要处理好人与人之间的关系。而这些都需要以规则、美德和诚信为基础来完成。

2.社会资本是嵌入在社会结构中的无形资本。从社会科学的范畴去界定社会资本，更多是使之区别于物质资本和人力资本。“物质资本是有形的，可见的物质是其存在的形式；人力资本肉眼看不见，它存在于个人掌握的技能和知识中；社会资本基本上是无形的，它表现为人与人的关系。物质资本和人力资本为生产生活提供了便利，社会资本具有同样的作用。例如，与成员之间互不信任的群体相比，一个相互恪守承诺，彼此信任的群体更有利于生产生活的进行。”{1}

3.社会资本是一种可以使社会网络中的行动者获得收益的能量。无论是作为社会资源还是作为无形资本来说，社会资本都在强调“人与人之间的联系与互动”，这也是其外部性或者说是社会性的重要体现。而我们知道，人们之间最基本和最原始的联系就是生产，生产不仅产生了大量的生产与生活资料，体现其经济性，而且使人们在生产中相互联系，分工协作，体现其社会性。如今信息时代的到来，使得个体间的联系与互动更为迫切。而网络式的组织联系，更便于人们获得生存、发展所需要的信息。社会资本以一定的社会网络为基础。最初的社会网络以血缘和地缘为核心而构建，但随着生产的不断发展和扩大，乃至全球化及信息化的到来，社会关系网络也冲破了血缘和地缘的限制，开始走向更为广阔的领域。

综上所述，社会资本作为存在于国家权力之外，通过社会民众的自由、自主的横向互动而形成的基于信任、合作与规范基础之上，以社会自治机制为主要调节方式的社会结构，它主要表现为一种社会自治能力。

（二）社会资本与社会自治组织

社会资本与社会自治组织的发展具有共时性。随着市场经济的发展，二者几乎是同时发展起来的。市场经济促进了人们之间的交往，交往是构成社会资本各要素产生的根本所在。而无形的社会资本要素又对社会自治组织的产生发挥着积极的作用。因为与信任、合作、规范有关的一系列态度和价值观能够通过人们协调的行动来促进社会自治组织的产生。同时市场经济又对人们的个体利益和价值取向起着重组与分化的作用，即它既导致了个体利益和价值观的多样化，同时又使得一些个体利益和价值取向趋同的人走到一起，结合成为各种社会自治组织。因此可以说构成社会资本各要素的不断加强促进了社会自治组织的形成和发展。而社会自治组织的发展又有利于社会资本各要素的进一步发展，二者之间具有互动性。对于社会自治组织的认识我们不应该仅仅停留在其组织形式上，而应该充分看到社会自治组织当中所蕴涵的社会自治力量与社会的自治机制。

（三）社会资本与公民精神

社会资本与社会自治有着极为密切的关系，它有助于培养公民精神，进而形成一个相对于国家而存在的公民社会。社会资本的一个重要作用就是，它能够促使社会成员更多地关注自身之外的集体与社会。有助于公众将精力更多地投入到公共事务当中去，这正是公民意识和公民美德的体现。而信任、规范和网络等社会资本更有利于公民在公共事务中去进行协调与合作。公民参与网络不仅可以产生普遍化的互惠惯例，使得个体间的行为更具有预期性。同时也使得个人的品质和信誉更易保持和传播，人们将更加注重社会舆论的认可与评价。公民在对公共事务的参与中，不仅有了彼此的交流，而且从中获得了信任、理解以及合作的机会。当公民之间能够长期进行这种交流与互动时，就会增强他们的归属感，由此创造一种群体的身份和意识。

社会资本理论给予我们的启示在于，一个合理的社会构架应该包括国家、市场和社会。国家（政府）之外仍然存在有合理的发展策略，这一策略便是在由个体间的互动与联系中所产生的基于信任、合作、社会规范的社会自治力量与自治机制，它将与国家（政府）的力量形成互补与制衡，并实现对社会的有效治理。

二、我国政府公共服务能力的现状

政府满足公共需要的有效程度，是体现政府公共服务能力大小的一个重要标准。“所谓社会公共需要，是人类社会共同体解决所面临的社会公共问题的共同需要，它是指社会成员在社会生产、生活中的共同需要；它是除政府以外的其他社会团体和市场不能满足、不能提供的需要，具有社会成员享有的互不排斥与平等享用性。社会公共需要是在个人需要满足之后，公民寻求解决公共问题的需要、安全的需要、自尊的需要、享受的需要和发展的需要所产生的公共需要。”{2}因此与社会公共需要相对应，“政府的社会公共服务能力，可以概括为服务社会、服务公民、服务企业、服务市场等四大方面。从保障公民权利到促进就业、从普及教育到住宅建设，以及提供医疗保险和社会援助、建设公共设施、保护自然环境、为企业提供信息咨询以及其他公共产品和公共服务。”{3}因此政府应该将其公共权力与所汲取的社会资源相结合，去满足社会的公共需求。这是政府不可推卸的“天职”。而政府的服务能力直接关系到公众对政府的认可程度。

对于当代社会来说，政府公共服务能力的提升会受到多重因素的影响。首先从政治层面来说，当代社会以民主政治为其特征，人民在社会中享有各项作为公民的权利，并且可以自主的决定自己的事务。政府的存在不仅要保障公民合法权利的自由行使，而且还要为公民提供它们自身所不能提供的各项服务。其次，从经济层面来看，市场经济的建立，使得个体之间能够在法律的框架内，根据自身的需要去建立契约关系，从而实现各自的目的。因此当人们之间的关系由身份走向契约时，政府的角色不再是对社会的全面控制和驾驭，而是去帮助个体实现他们的私人利益和共同利益。

到目前为止，我国已经基本建立了一个涉及教育、文化、科技、卫生、社会保障、国防等较为全面的公共服务体系。公共服务的总量也在不断上涨。但是我国的公共产品却仍然处于短缺状态。这主要源于长期以来，政府财政投入的主要目的就是最大限度的获取经济利益。所以我国财政的大部分都集中在竞争领域，而对于社会的服务领域却很少问及。这使得虽然经济在快速发展，但是民众却没有充分享受到由经济发展所带来的利益与实惠。从而出现了各种社会发展落后于经济发展的局面。这主要是受计划经济模式的惯性使然，人们时常认为由政府直接参与投资、直接参与经济建设、直接参与资源的分配等经济管理方式是理所应当的。虽然在实践中经济建设型政府避免了由于经济转型所出现的动荡，但是这却使得政府将注意力长期集中于GDP的增长，而疏于对其公共服务能力的提升。为此由经济社会发展严重失衡所导致的诸多不协调因素在市场化改革的日趋深入下显现了出来。“例如在经济社会中突出的矛盾表现在：收入差距，贫富差距不断拉大，农村贫困、城市弱势群体贫困问题日益突出；就业压力大，就业形势严峻，农村大量剩余劳动力亟待转移，而城市失业人口又居高不下；医疗、基础教育、社会保障等公共产品历史欠账太多，有效供给长期严重不足，难以满足人民群众日益增长的公共需求；生产安全、卫生安全、食品安全事故频繁发生，社会秩序急需重建。”{4}

而社会资本的积累可以对政府公共服务能力有所改善。社会资本的积累使得社会的自治机制在不断完善，社会的自主性在不断地加强，它可以促使政府不断提升自身的公共服务能力。

1.社会资本的积累可以使政府树立全新的行政理念。由“官本位”转向“民本位”，建立为公众服务的导向。“官本位”和“民本位”是两种截然不同的政府理念。所谓“官本位”就是一种为官至上的观念。它强调了权力在整个社会生活中的主导地位和绝对优势。权力不受限制，无限膨胀，并凌驾于宪法和法律之上。而“民本位”就是一种为民至上的观念。它强调了政府的任何行为，都要以社会和民众的需要为基础。政府作为社会公共利益的代表，它的存在为的是对社会诉求进行回应，对社会进行服务。中国无论是在长达数千年的封建社会，还是在以高度集权为特征的计划经济时代，在国家与社会的关系上，始终是强国家—弱社会的格局。国家一味地强调公民对国家的义务，却忽略了国家权力对公民权利和个人利益的尊重与保护。公民的权利实际上早已在国家对社会的控制过程中，淹没在了无差别的国家利益和集体利益之中。在此情形下，国家利益或集体利益将在很大程度上体现的仅仅是政府自身的一种价值或利益偏好，更多的是满足政府作为经济人对自身利益的追求。随着我国由计划经济体制向市场经济体制的转轨，原有的经济基础发生了巨大的转变。市场经济的运行规律本能地要求政府要还权于市场，还权于社会，为社会力量的发展提供足够的空间与支持。在政府权力逐步从对社会的全面控制中做合理退出的时候，强国家—弱社会的格局也开始转变，在这一过程中，“官本位”的执政理念开始让位于“民本位”。理念的转变将会为政府公共服务能力的提升奠定良好的思想基础。

2.社会资本的积累可以改变我国公共服务供给的单一化局面。从传统的观念认为，政府不仅是国家权力的拥有者，是社会权威的代表者，同时也是国家与社会公共事务的权力主体和管理中心。政府运用其独有的强制力来获得和垄断一切社会资源，由此负责一切公共事务的管理和公共物品及公共服务的提供。从而在社会生活中扮演了当之无愧的“全能”角色。而实践证明，政府全能不仅不可能，而且还造成了有限资源与政府职能无限扩大之间的矛盾冲突，导致了政府角色定位中的越位、缺位和错位。因为“首先，面对越来越复杂的社会，国家已经丧失了应有的行为能力，也难以预测自己的行为后果，甚至难以避免产生有害的决策，并受落后思想的束缚，不时地颁布不适宜的或无必要的合法性迫使各种群体接收。其次，社会结构急剧变化，地位危机，社会一致性分裂和文化分裂，公众对公共权力的效能和未来越来越不抱有幻想，公众的心灵世界碎片化，行为边缘化也日趋严重。第三，作为社会一致性中枢的公共行政体系能力衰减，并进一步成为公众的负担，中央集权，分等论级的控制不再有效；科层系统陷入了的怪圈，公共政策无力承受大量社会需求，无法对太多和太矛盾的公共问题做出裁决。”{5}在此情况下，政府的公共服务能力的提升就显得十分困难。要想真正改变这种状况只依靠政府的力量必然显得势单力孤。基于此，要改变我国公共服务供给单一化的局面。

实际上作为公共管理来说，它是以政府为核心并由社会中介组织和公民大众共同参与的一种公共实践活动，它所依据的主要手段包括公共政策和市场竞争。公共管理活动要强调政府和社会的互动与合作，因为其主体是多元的，即除政府之外，各种社会组织都有可能成为公共管理的主体，而在这一过程中政府的地位依然特殊而举足轻重。例如制定法律规范，保护自然环境、弱势群体等。但是同时政府也要将社会充分的调动与组织起来，积极培育社会中介组织来与政府共同进行公共产品与公共服务的提供。随着公共管理主体的多样化，政府不再是公共管理活动中唯一的权力中心，其他参与公共管理活动的多种社会组织只要得到公众的认可就可以成为不同层面的权力中心。它们能够在很大程度上为政府来分担提供公共物品和公共服务的职责。社会资本的积累使得公共管理活动的主体能够呈现出一种多元化的状态。它们之间成为了一种权力依赖与合作伙伴的关系。

3.社会资本的积累弘扬了个体的主体性，使得公民对于社会公共事务的参与意识不断加强。而公众的参与则是政府公共服务能力提升的重要社会基础。人类作为社会的主体，具有各自不同的意志和品格，也应该有权利决定自己的事务。在现代民主条件下，公民的广泛参与是公民权利和利益表达的重要途径。“所谓公民参与就是指公民借助于一定的参与渠道，参与或影响政府公共决策或公共事务的行动过程。”{6}如果公民能够积极参与到政府的公共管理活动中而不是被动的或消极的等待，那么这将是人的主体性在社会生活中的重要体现。任何一个政府其有效运作都离不开它与外部环境的互动。因此公民积极广泛的参与，不仅是对公共管理活动的有力支持，而且它还能够使政府的公共管理更具有现实意义，并拥有坚实的群众基础。随着政府与公民互动的不断加强，集权条件下政府所缺少的公共责任意识会不断增强，由此也会不断提高公共产品与公共服务的品质。因此只有广泛的公众参与，不同阶层，不同群体才能够充分的进行利益表达。政府的政策才能够真正满足公民的需要。不仅如此，公众参与本身还可以将政府的活动置于社会的监督之下，对政府的行为形成必要的约束。由于政府经济人的特性，使得政府在行政的过程中常常会偏离最大限度地实现和保证公共利益这一根本目标，偏离全心全意为人民服务的宗旨。由于政府并非是超利益的组织，因此它的活动并不必然是代表最广大人民的利益。这就需要公民力量来不断对其行政行为进行必要的纠偏。只有公民的广泛参与，才能够使政府的行政过程更具有公开性和透明性，从而增强政府公共决策的社会基础，使其更具合法性，提高政府的行动能力，实现政府公共服务效能的最大化。

注释：

{1}[美]詹姆斯·科尔曼.社会理论的基础.邓方译.北京：社会科学文献出版社，1990

{2}李军鹏.公共服务型政府.北京：北京大学出版社，2004

{3}沈亚平，王骚.社会转型与行政发展.天津：南开大学出版社，2005

{4}倪春华.对建设公共服务型政府的理性探讨.改革研究，2006（3）

{5}孔繁斌.政治学知识的转向：治理理论与公共管理.南京社会科学，2001（9）

{6}党秀云.论公共管理中的公民参与.中国行政管理，2003（10）

（作者单位：天津大学马克思主义学院 天津 300072）（责编：吕尚）