黑龙江省公共体育服务均等化对策研究

摘要：运用文献资料、访谈和逻辑分析等研究方法，对黑龙江省公共体育服务非均等化的原因进行了研究，提出加强政府公共体育服务职能，建立和完善基层公共体育服务组织，制定专项财政政策，建立多元化供给体系，强化政府绩效管理和扩大社会体育指导员队伍等发展策略，旨在为推动黑龙江省的公共体育服务均等化提供理论依据。

关键词：黑龙江省；公共体育服务；均等化；非均等化；对策

中图分类号：G80-05 文献标识码：A 文章编号：1008-2808（2013）03-0043-05

公共体育服务均等化是我国体育事业改革和发展的重要目标，是解决城乡体育差距的重要举措，对于加快实现政府职能转变、均衡分配体育资源、构建社会主义和谐社会具有重要意义。《体育事业发展“十二五”规划》中指出：“十二五”期间，广大人民群众日益增长的体育需求和社会体育资源相对不足之间的矛盾，仍然是我国体育事业发展中的主要矛盾。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中也明确指出为促进公共体育服务均等化，要加快建立健全公共体育服务标准体系，加强基层公共体育设施建设，加快公共体育服务建设工程，推进全民健身公共服务体系建设。“十二五”时期是我国改革发展的关键时期，是提高政府公共服务职能，推进政府公共服务创新，完善公共服务体系，提升公共服务均等化水平和程度的重要时期。近年来，黑龙江省认真贯彻落实《全民健身条例》和《全民健身计划（2011-2015年）》，科学制定《黑龙江省体育事业十二五发展规划》，不断建设和完善公共体育服务体系，积极打造有地方特色的全民健身活动，逐步加大全民健身场地设施建设力度，人民群众日益增长的体育健身需求不断满足，公共体育服务水平得到明显提高，体育事业发展成绩显著。但黑龙江省作为经济欠发达地区，公共体育服务供需矛盾仍很突出，城乡、区域间公共体育服务发展还存在差距，体育事业发展不均衡，制约了经济社会的可持续发展。本研究以黑龙江省公共体育服务现状为基础，分析黑龙江省公共体育服务非均等化的主要原因，并提出切实可行的建议和对策，以加快实现黑龙江省公共体育服务均等化。

1、公共体育服务均等化内涵

公共体育服务是公共服务的下位概念，也是我国基本公共服务的重要组成部分。公共服务属于公共行政学范畴，是政府公共行政和职能变革的核心理念。基本公共服务是以公共服务理论为基础，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，提出的可操作的、实践性强的能够满足人们全面发展所必须的最低公共资源的基本社会条件。公共体育服务是基本公共服务的重要组成部分，主要是指公共组织为满足公众的公共体育需求而提供的各种体育服务和活动的总称，包括公共体育设施服务等公共体育服务有形产品和体育教育服务等公共体育服务无形产品。公共体育服务均等化则是指公共组织为满足公众的公共体育需求而提供大致均等的各种体育服务和活动，使人们能够机会均等地在基本公共体育服务领域享有同样的权利。

党的十届四中全会通过的“十一五”规划纲要首先提出了“逐步推进基本公共服务均等化”的任务。党的十七大报告中指出，“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化”。2012年7月国务院正式印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出基本公共服务均等化，指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。从而明确了“十二五”时期公共服务的建设重心是基本公共服务。同时对基本公共服务的范围、标准和任务等做出了重点专项规划，为加快基本公共服务体系建设，推进基本公共服务均等化提供了政策依据和实践操作指导。本研究所指公共体育服务即基本公共体育服务，包含于基本公共服务体系。由于黑龙江省城乡、区域间存在环境、资源、经济发展水平和速度等差异，公共体育资源分布不均衡，按照经济学帕累托改进和边际效益原理，在不减少原有利益的条件下，将富余体育资源投向体育资源不足地区，充分提高体育资源的配置效率，减少资源闲置，使现有体育资源能够有效利用，发挥最大效率。从而为基本公共体育服务均等化发展寻求在公平与效率之间的有效措施，缩小非均等化差距，逐步提高公共体育服务水平，推进全民健身实施计划的贯彻落实，促进地区间公共体育服务均等化进程。

2、黑龙江省公共体育服务非均等化的发展现状

2.1 公共体育服务供给总量逐步上升，但与群众体育需求相比还存在不足

近些年，黑龙江省公共体育服务供给总量逐步上升，体育事业发展取得了显著的成绩。《黑龙江省体育事业十一五发展规划》中指出“十五”期间黑龙江省积极贯彻实施全民健身计划，体育场地设施数量不断增加，新建全民健身路径936个、全民健身标准工程72个、健身苑工程47个、竞技园工程6个、青少年俱乐部43个，并新培养各级社会体育指导员6200多人；《黑龙江省体育事业十二五发展规划》指出“十一五”期间，黑龙江省继续加大体育基础设施建设力度，全民健身基础设施数量大幅度增长，在社区、农村新建49个全民健身苑工程、2577个全民健身路径工程、12个雪炭工程、1180个农民健身工程等，并新培养各级社会体育指导员17126人，使公共体育服务得到加强。进入“十二五”时期，黑龙江省进一步加大公共体育设施建设力度。2011年全年各级体育行政部门共投入4000万元，黑龙江省共建设各类全民健身工程2030个，全年共培训各级社会体育指导员6257人；2012年黑龙江省积极争取国家资金4810万元，省本级投入体育彩票公益金5500多万元，新增各类群众身边健身场地设施2000余处，评选了100个优秀全民健身站点，培训各级社会体育指导员3000名。

尽管黑龙江省公共体育服务供给总量逐步上升，但与群众体育需求相比还存在不足。2012年国家体育总局的《全民健身计划纲要实施十五年白皮书》中指出，截至2010年，全国各地建立的体育指导站、体育健身活动站（点）有25万多个；至2010年，全国获得各级技术等级称号的社会体育指导员有69万多人。据不完全统计，至2010年年底，全国累计投入资金225.7亿元，建成“全民健身路径”16.4万条，建成各类“全民健身活动中心”3400多个，建成“农民体育健身工程”23万多个。与之相比，黑龙江省公共体育服务建设还存在一定的差距，城乡、区域间公共体育服务发展不均衡，与人们日益增长的体育需求相比，公共体育服务总体水平不高，公共体育设施投入总量不足、功能不全，社会体育指导员缺乏，人均占有数量相对偏低，尤其是农村地区情况尤为突出，基层公共体育服务能力还比较薄弱，难以满足群众的体育需求，距实现公共体育服务均等化的目标存在较大差距。

2.2 政府公共体育服务职能定位不准确，公共体育服务供给低效率低

政府的公共体育服务职能，主要表现在它是公共体育服务和产品的提供者、管理者、服务者，以及公共体育各项规则的制定者。公共体育由于具备公共物品的属性和特征，决定了该类服务和产品的提供者主要是政府部门。而所谓的服务和产品，无论是有形的，还是无形的，从广义的角度讲，都只是产品，只是存在的形态有差异。所以公共体育产品与私人产品不同，不能自发地由市场生产出来，也不能根据市场需求进行定价和配置。因此，公共体育产品只能由政府部门进行提供并分配，以满足人们日益增长的对公共体育的需求，从而充分发挥政府在公共体育服务方面重要的职能作用。公共体育事业作为重要的社会公益事业，要认真贯彻落实十精神，进一步推动政府职能改革和发展，加强公共体育服务能力，特别是基层政府提供公共体育服务的能力，继续推动群众体育事业发展，逐步实现公共体育服务均等化目标。但是，政府部门在提供公共物品时由于缺乏市场竞争，会造成公共体育资源浪费，致使公共支出规模过大或效率过低，从而导致公共体育物品供给低效率。一方面，政府虽然作为公共体育产品的供给者，但政府并不是企业，不能直接提供所需的各种体育实物产品，所以就需要先购买。当政府这个特殊身份的购买者出现在市场，就会很快成为市场中各企业的追逐对象，无形中造就了其垄断的市场地位和市场价格，缺乏竞争机制，产生寻租活动，造成社会资源的浪费；另一方面，衡量公共体育产品的社会价值非常困难，所产生的社会效益缺乏准确的标准和有效的评估方法。另外，政府部门对公共体育产品的供给往往是追求规模最大化，忽略了成本降低的问题，也会致使公共体育资源配置低效率。所以，在切实推进政府履行公共体育服务职能的同时，要避免供给低效率，健全监督机制，使有限的公共体育资源能够发挥最大的效用。

2.3 相关体育政策法规较健全，但缺乏宣传力度

黑龙江省为贯彻落实国务院《全民健身计划（2011-2015年）》，于2011年3月25日印发了《黑龙江省全民健身实施计划（2011-2015年）》，为积极建立具有龙江特色的全民健身体系提供政策制定依据和指导。在围绕全面推行全民健身计划活动中，在原有体育法律法规的基础上，又先后颁布了一系列体育政策法规。《黑龙江省体育工作综合评价体系》提供了系统的体育工作综合评价体系和具体方法，做到体育事业发展数据量化，为我省体育事业科学、全面、健康的发展提供有力的保障；《黑龙江省体育事业十二五发展规划》中明确指出今后要建立完善全民健身公共服务体系，使公共体育服务供给量明显增加，并进一步强化政府公共体育服务基本职能。但是，对于公共体育服务均等化的城乡标准、政府公共体育服务职能评价等问题还需要进一步明确。而且已经颁布印发的体育政策法规，要加强宣传，扩大社会影响力，不能仅限于政府体育行政部门。公共体育服务均等化的推行，不仅是在公共体育设施建设领域，还应当包括公共体育服务的法制建设部分，使公共体育服务建设实现法制化、社会化，规范体育事业发展秩序，有利于加强公共体育事业的监督和管理。

2.4 群众体育的组织建设发展较快，但城乡公共体育发展仍不均衡

为进一步发展全民健身事业，广泛开展全民健身运动，满足广大群众的健身需求，逐步实现公共体育服务的均等化，黑龙江省政府不断加强群众体育组织建设工作，积极建设群众体育基层组织。群众体育组织的建立有利于更好地发挥政府部门在全民健身活动中的指导作用，能够协助政府部门引导、组织、鼓励和带动群众参加全民健身活动；有利于积极推动群众性健身活动持久地的开展，保持健身活动的连续性、活跃性和综合性；有利于扩大体育人口总数，服务于基层，服务于人民，充分展现全民健身活动的魅力，切实有效地推动实现全民健身计划。2011年黑龙江省全民健身组织建设进一步加强，截止到本年度末，省级体育协会已达到58个，体育民办非企业单位达到57个，全省城市街道体育组织达到1454个，全省农村乡镇体育组织达到828个，全省社区体育健身俱乐部达到302个，全省健身站点达到3344个。但由于经济条件、政府政策等各方面原因，体育组织主要集中在城市，造成了城乡体育发展的不均衡。而且乡村间体育发展也存在不均衡现象。截止2011年末，黑龙江省城镇人口总数占常住总人口的56.5%，乡村人口总数占常住总人口的43.5%。今后，为加快提高黑龙江省公共体育服务均等化的水平和进程，统筹城乡全民健身事业发展，要进一步加大公共体育设施建设力度，加强群众体育组织建设，尤其是乡村基层体育组织的建设工作，拓宽思路，挖掘体育资源。积极增加基层群众体育组织数量，扩大群众体育组织覆盖面，充分发挥基层群众体育组织的体育功能和在贯彻落实全民健身计划、推行公共体育服务均等化中的重要作用和职责。

3、黑龙江省推进公共体育服务均等化发展的对策措施

3.1 加强黑龙江省各级体育部门公共体育服务职能

在现代社会中，政府的公共服务职能是动态的、发展的、变化的。为配合实现公共体育服务均等化，需要加强全省各级体育部门的公共体育服务职能，不断建立和完善基层公共体育服务组织。政府作为公共体育服务供给的主体，在推进城乡公共体育服务均等化进程中发挥着重要的作用。全省各级体育部门要积极转变传统的发展观念，尤其是强调建设服务型政府，突出政府的服务职能，强化公共体育服务理念，加快改善公共体育服务状况，为公众提供良好的健身设施和服务，建设一个以满足人们日益增长的公共体育需求为导向的服务型政府。

3.2 建立和完善黑龙江省基层公共体育服务组织

进一步加大力度建设黑龙江省基层公共体育服务组织，逐步形成省、市、县（区）、乡镇群体组织网络，增强基层公共体育服务能力，发挥基层组织广大的联系作用，整合城乡体育资源，积极开展城乡体育组织之间的合作与交流，从而提高公共体育资源利用效率，促进公共体育服务均衡配置，统筹区域和城乡公共体育服务均衡发展。

3.3 完善与黑龙江省公共体育服务均等化发展相适宜的财政政策

公共体育服务均等化作为一项公共事业，其资金来源主要是政府财政拨款。体育经费是否充足，直接关系到公共体育事业的发展。而地方财政能力上的差异使得公共体育服务的投入存在差距。为实现黑龙江省公共体育服务均等化，各级政府部门必须制定专项财政政策，进一步加大公共体育服务的投入，确保政府部门能够有效地推进公共体育服务均等化。主要包括优化财政支出结构，科学合理地分配公共体育经费，并实现经费投入稳步增长；完善与公共体育服务均等化发展相适应的政府财政分配机制，建立健全各项财政制度等。进一步加大对群众体育尤其是经济落后地区的公共体育资金的投入力度，积极缩小地区间公共体育服务差距；继续贯彻落实国务院在《全民健身计划2011-2015》中提出的“三纳入”的要求，把全民健身经费纳入当地财政预算；充分发挥省级财政对市县财政的均衡作用，完善转移支付形式，提高财力性转移支付比例，重点解决财政困难地区经费不足的现象，逐步缩小因财力差异导致的公共体育服务不均衡。

3.4 建立黑龙江省多元化公共体育服务供给体系

政府提供一定数量的公共体育服务是其应尽的职责和义务，但公共体育服务的供给不能只依靠政府这种单一的供给模式，要想实现公共体育服务供给城乡均等、区域均等，就要建立黑龙江省多元化公共体育服务供给体系。概括地说，多元化公共体育服务供给体系主要是指以满足人们日益增长的基本公共体育服务需求为基础，以政府为主体，整合和优化配置社会体育资源，发挥各类体育组织活力，建立政府主导、社会参与、公办民办联合并举的多元供给模式共存的公共体育服务体系。多元化公共体育服务供给体系的建立，有利于满足人们对公共体育服务需求的多样化，充分行使体育权利享受体育利益，分享改革成果；有利于避免政府体育资源供给低效率，打破政府的垄断地位，引入竞争机制，兼顾公平与效率；有利于发挥在公共体育服务中的作用，鼓励各类体育组织参与黑龙江省公共体育服务发展，及时有效地提供便捷普惠的公共体育服务，努力形成覆盖城乡、区域公共体育服务均衡发展的新格局。

3.5 建立黑龙江省公共体育服务绩效评估体系

加强政府绩效管理，是衡量政府公共体育服务是否满足公共需求，政府公共体育服务能力是否提高，政府公共体育服务职能是否履行的重要手段。也就是说，政府行使公共职能，是以提供优质的公共服务和公共产品为职责，积极促进全社会公共利益实现过程中的表现。为适应黑龙江省公共体育服务均等化发展的需要，要进一步加强政府绩效管理，提升政府执行力，因地制宜科学合理地制定绩效评估指标体系，将绩效管理与公共支出结合起来，基本形成比较规范、实用有效的政府绩效管理模式，以提高政府公共管理质量和公共服务水平。积极探索建立基本公共体育服务均等化的评价指标体系，有助于提高公共部门在基本公共体育服务供给方面的效率。而且有效的公共体育服务绩效评估体系能够对公共体育服务的实施效果进行客观的、全面的、综合的、公平公正的评价，形成公共服务部门的长效治理机制，保证公共体育服务的普遍、均等，促进政府和社会资源的使用效率。

3.6 加快黑龙江省公共体育服务均等化法制建设

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》是我国第一部国家基本公共服务总体性规划，首次明确提出基本公共服务国家基本标准。随着《规划》的实施，一些省份率先印发省内基本公共服务体系“十二五”规划，如《浙江省基本公共服务体系“十二五”规划》。为加快黑龙江省公共体育服务体系建设，积极推进全民健身，推进基本公共体育服务均等化，要结合全省城乡体育发展实际状况和地方体育特色，制定黑龙江省公共体育服务基本标准，并配套出台一系列公共体育服务相关实施细则，为我省体育事业的发展提供政策保障和法律依据，逐步分阶段、分层次实现基本覆盖城乡的公共体育服务。

3.7 扩大黑龙江省社会体育指导员队伍

2013年1月23日黑龙江省社会体育指导员协会成立，标志着黑龙江省社会体育指导员工作进入新的发展时期，2013年各地市将完成分会的建设。目前，黑龙江注册社会体育指导员达25 339人。今后要继续加快扩大社会体育指导员队伍，增加社会体育指导员数量，特别是要注重增加基层社会体育指导员的数量。继续扩大培训范围，拓宽培训途径和形式，广泛吸收社会各界体育爱好者，参与群众健身志愿服务活动，逐步形成省、市、县三级科学健身指导队伍，积极为农村乡镇和城市社区的群众健身提供科学健身指导和服务。

4、结语

为加快实现黑龙江省公共体育服务均等化，要加强全省各级体育部门公共体育服务职能，建立和完善全省基层公共体育服务组织；加大公共体育服务的投入，制定专项财政政策；建立多元化公共体育服务供给体系，统筹公共体育资源；加强政府绩效管理，建立有效的公共体育服务绩效评估体系；加快公共体育服务均等化法制建设，扩大社会体育指导员队伍。只有这样，才能建立完整的公共体育服务体系，更好地满足广大人民群众的健身需求，逐步实现城乡公共体育服务均等化。