宁夏发展模式与和谐富裕新宁夏

宁夏制度创新现象及其意义

制度创新对一个地区长期发展具有重要的作用。制度创新本质上是制度变迁，是一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程。在人类社会经济变迁的过程中，经济的发展不仅取决于资本、劳动力和土地等生产要素投入和自然禀赋状况，制度变迁对经济的发展具有举足轻重的作用。新制度经济理论认为，制度的创新与变迁是经济持续增长的动力机制。

宁夏属于西部欠发达地区，改革开发后与东部沿海地区的差距呈现不断拉大的趋势。宁夏落后的原因，不仅归咎于资本、劳动、技术进步、知识积累、产业间技术转移、区际和贸易等因素。但从根本上说，是由于宁夏制度创新缓慢，与东部地区存在着巨大制度差距造成的结果。对宁夏自治区及各级地方政府来说进行制度创新，发现更有效率的制度，不仅是履行职能的需要，更为重要的是可以获得巨大的创新利润，追求本地经济快速增长，从而创造竞争优势。一项好的制度安排对促进区域经济发展具有重要的引导作用。这也就是宁夏积极进行制度创新的根本原因所在。

近年来，宁夏党委政府鼓励各部门要有“小省区也能办大事”的精神，在经济社会发展中不断探索制度供给的创新发展，已经取得显著成效。形成了少生快富、科技特派员、水权转换、黄河善谷等在全国具有一定影响的，被称为宁夏模式的制度创新。制度创新是推动宁夏经济社会全面、协调、可持续发展的强有力杠杆。

宁夏模式案例分析

“少生快富”工程。从2000年开始，宁夏在南部山区率先开展“少生快富”扶贫工程试点工作，用奖励少生代替处罚多生。根据不同情况分别给予每户3000～5000元的奖励。打破了计划生育工作长期徘徊的局面。2004年国家人口计生委、财政部、国务院扶贫办决定推广宁夏的做法和经验，10多年来，宁夏逐步形成了“政府引导、利益跟进、政策配套、多方帮扶”为主要特征的少生快富工作模式，为解决贫困地区人口过快增长找准了出路。宁夏在实施“少生快富”工程重点地区的中南部7县2区，人口出生率和自然增长率下降了2个千分点左右。

2011年宁夏在少生快富的基础上，进行“少生快富”整村推进模式试点。按照“因地制宜、分类指导、积极推进”的原则，力争5年内，使“少生快富”工程在60%有条件的村实现整村推进，目标人群覆盖率达到85%以上，部门帮扶项目覆盖率达到100%。为增强“少生快富”工程吸引力，宁夏在扶贫开发、危房改造、低保救助、技能培训、新农合免费参保等方面，制定了一系列优惠扶持政策，形成了完善的计划生育利益导向机制。“少生快富”整村推进模式改变原有以家庭为单位的个体帮扶模式，试点以村为单位进行产业扶持，通过整合项目推进少生快富家庭创业致富。实践证明，实施整村推进地区的村民收入高出其他地区村民收入30～50%，通过将有限资金和项目整合，实现了规模集约效应。提高了整村推进村产业规模优势和项目户自我发展能力，有利于实现“快富”与“长稳”的统一。

科技特派员制度。2002年9月，宁夏启动实施了“科技特派员创业行动”。2004年，科技部领导将宁夏“科技特派员创业行动”概括评价为“宁夏模式”。截止2011年底，全区科技特派员人数发展到5791人（家）；各级产业化龙头企业300余家；实施科特派创业项目669个；各类金融机构支持科特派创业贷款4.7亿元；创业带动农户90万人，创业项目区农民人均比非项目区增收603元；科特派创业基地引进推广农业新品种1181个、新技术642项。2012年宁夏继续组织引导科技特派员深入农业基地、企业园区创新创业，在国家12个部委的全国首批农民专业合作社示范社名录中，宁夏有76家科技特派员创办的专业合作社榜上有名，占宁夏总数100家的76%。

科技特派员制度“宁夏模式”是科技服务和科技创业两种模式兼而有之，是以“利益共享、风险共担”为基础的创业型农业技术推广机制。利益共同体是科技特派员制度的核心，所谓利益共同体就是共同利益诸方面自愿结合，是农民、龙头企业及农民经济合作组织经济利益关系的反映，是产权制度改革的结果。科技特派员制度的实质在于系统整合资源、有效激活农村经济细胞，其意义远远超出了农村科技活动本身，这是市场机制、农民需求和科技资源共同作用下推动农村经济社会深刻变革的有效途径。“科技特派员”是一种制度创新和机制创新，是科技与经济结合以及科技人员与农民结合的必然产物。

水权转换。2003年，宁夏率先实施“水权转换”制度。主要是由拟用黄河水的建设项目业主单位投资，组织农业灌溉节水工程，以工业来反哺农业，将农业灌溉用水有偿转让转换为给工业和城市用水。通过“农业综合节水―水权有偿转换―工业高效用水”的创新用水模式，由工业建设项目出资，建设引黄灌区节水改造工程，满足拟建工业项目的用水需求。这个制度既保证了自治区用水总量的稳定，又大幅提高了用水效益，引导水向更高附加值的产业流动。宁夏水权转换丰富和发展了我国水权、水市场理论体系。对推动我国水权交易的实践具有重要的示范作用。

2011年，宁夏用于农业生产的单方水效益为2.9元，用于工业的单方水效益155.9元，仅这一年转换水量7000万m3，为宁夏新增经济总量107.1亿元。截至2011年底，通过水权转换项目，给宁夏每年新增节约水量7000万m3。目前，宁夏初步建立起“政府推动、项目带动、干群互动”和“以奖代补、奖优罚劣”的建设机制，成为全国农田水利基本建设的先进典型，初步构建起“山川统筹、南北调剂、丰枯补给”的水资源调控框架。

农村信息化建设。宁夏作为经济欠发达地区，信息不畅已成为制约农村经济发展的重要因素。2004年，宁夏在全国率先实现了村村通网络、村村有信息服务站的目标。2007年9月宁夏被原国务院信息化工作办公室列为“全国第一个新农村信息化省域试点”，2008年9月，工业和信息化部在银川召开全国农村信息化工作现场会，宁夏经验向全国推广。“十一五”期间，宁夏农村信息化在全国成效显著，率先实现了“乡乡通宽带、村村都有信息服务站”和全区所有行政村网络全覆盖的目标。农村信息化的“宁夏模式”被誉为国内农村信息化建设的成功典型。

生态移民。自1983年开始，宁夏自治区党委、政府开始有计划、有组织、有规模对南部山区进行移民搬迁。2001年以来，国家在宁夏实施“1236工程”移民、异地扶贫搬迁移民既解决了贫困人口温饱问题、又恢复和保护当地脆弱的生态环境。“十一五”以来，宁夏组织实施中部干旱带县内生态移民工程，截至2010年10月底，已累计批复搬迁16万余人。2011年宁夏中南部地区35万生态移民工程全面启动。实现了扶贫开发与生态建设、可持续发展的相结合。生态移民是宁夏开发式扶贫的主要形式之一，是全国主体功能区规划战略的延伸与创新，对统筹解决宁夏沿黄经济区与中南部地区城乡山川健康协调发展，宁夏与全国同步实现小康，具有全局性和创新性意义。

土地银行及土地制度改革。土地银行是以土地产权抵押作为信用保证办理抵押贷款的一种金融机构，使土地经营者获得发展所需资金，解决土地经营者的资金短缺以实现农业投入的长期增长。

2005年宁夏回族自治区平罗县的一些村镇通过成立土地信用合作社（亦称土地银行）试点，把存贷机制引入农地经营，以促进农地流转和规模经营。2011年12月平罗县被农业部确定为全国24个农村改革试验区之一，也是全国唯一的农村土地经营管理制度改革试验区。在推进农村土地经营管理制度改革进程中，平罗县积极探索建立以土地股份合作社为核心，以股份合作农场、家庭农场、村社联建合作社、村队企业化等为补充的现代农业发展模式，有效地促进了土地规模化流转，提高了土地资源利用率，促进了现代农业发展。经过对农村土地进行确权登记，农民拿着产权证明，可向金融机构申请抵押贷款。此举破除了农村土地不能作为抵押物贷款的瓶颈，既拓宽了农村生产的融资渠道，又极大地发挥了土地资源的效益。截止2012年11月，平罗县共落实土地规模经营试验项目62个，流转土地7.6万多亩。平罗县率先在宁夏启动农村土地产权抵押贷款，标志着该农村实验区昂首起步。

统筹城乡居民社会养老保险基金。截止2012年8月，宁夏比国家计划提前3年实现了新农保制度全覆盖，全区已有164万余农村居民参加了新农保，参保率72.65%；33.6万老年人领取到基础养老金。宁夏统筹城乡居民社会养老保险具有五个主要特点、一个好的机制：一是统筹城乡，城乡居民、村民两个养老保险制度“合二为一”，使城乡居民都能够公平地参加社会养老保险。二是目标任务提前实现。从2011年7月1日起，城乡居民社会养老保险制度实现全覆盖。三是基金筹资方式合理。按照城乡居民社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的筹资模式。在规定的参保人员年缴费标准十个档次的基础上，宁夏增设12个档次，满足不同经济条件的广大城乡居民自主选择档次缴费的需求。四是扩大了困难人员缴费补贴范围。宁夏新农保对重度残疾、低保家庭等缴费困难人员给予缴费补贴的政策，由参保农村居民扩大到了参保城镇居民。五是村干部缴费补贴山川差别取消。另外，完善长缴多得激励机制。对缴费年限达到15年以上的参保居民，个人缴费每增加1年，每月增加基础养老金不少于2元。

农村户户通工程。2011年9月，全国直播卫星公共服务试点工作经验交流现场会在银川市召开，宁夏直播卫星“户户通”工程正式启动。按照中央关于文化公共服务“基本性、公益性、均等性、便民性”要求，宁夏制定了“政府主导，企业参与；群众自愿，长期受益；统一标准，全面覆盖；可控可管，安全运行”的推广实施原则。该工程总投资5亿多元，是近年来宁夏实施的资金投入规模最大、覆盖面最广、建设期限最短的一项文化惠民工程。宁夏在工程实施中，把直播卫星与地面数字电视覆盖网有机结合，实现了农村群众既能收听收看到中央广播电视节目又能收听收看到地方广播电视节目。把“户户通”工作与中南部地区生态移民工程紧密结合，为全部移民新村入住农户安装了直播卫星设备，为实现移民群众“搬得出、稳得住、逐步能致富”提供了有力支持。2012年2月宁夏率先在全国基本实现广播电视“户户通”，农村地区已基本实现广播电视全覆盖。为广大农村群众开启一扇了解政策、掌握信息、学习知识的窗口。

黄河善谷。黄河善谷，是宁夏回族自治区在沿黄河城市以及南部山区建设的新型慈善工业园区集群，是集聚产业慈善资源，探索扶贫助残的一种新模式。

宁夏属西部少数民族欠发达地区，全区有100万困难群众和残疾人需要救助帮扶，特别是全区还有42万残疾人，其中不具备劳动能力的重度残疾人近10万人。从2010年底开始，宁夏在沿黄河城市以及南部山区建设新型慈善工业园区集群――“黄河善谷”，集聚产业慈善资源，探索扶贫助残新模式，转传统慈善“输血”模式为“造血”。“黄河善谷”实施政策法规创新、体制机制创新、慈善园区建设、慈善组织培育、弱势群体救助、慈善城市创建、慈善人才培养、慈善文化建设八项工程。在慈善兴业、慈善扶贫、慈善富民和推动经济社会发展方面取得了良好的经济、社会效益。仅2011年，募集善款4.5亿元，6个慈善园区签约招善项目143个，引进落地企业45家，投入项目资金182亿元。截止2012年7月，全区慈善组织已达193个，专职从业人员1000多人。慈善在调节利益分配、缓解社会矛盾、促进社会公平、增进社会和谐方面发挥了重要作用。2012年8月由国家民政部和宁夏区政府共同主办的2012中国黄河善谷慈善博览会在宁夏银川市举行，这是2012年我国继在深圳举办的首届中国公益慈善项目交流展示会后的又一次部级、综合性慈善盛会。与深圳慈展会共同构成了地理上“一南一北”、经济上“一东一西”的公益慈善交流和展示格局。

加快建设和谐富裕新宁夏的制度创新建议

改革开放以来，宁夏地方政府率先推出了许多新机制，这些模式不仅为区域发展源源不断地带来了新动力，而且得到国家的推广。但随着形势变化和发展，原有的一些制度已不适应经济社会的快速发展，同时宁夏还面临一系列资源约束和体制瓶颈。因此，必须继续深化改革，加强创新驱动、转型发展以解决内生动力不足的问题。

抓住深化经济体制改革机遇。十报告非常强调改革，认为全面深化改革是加快转变经济发展方式的关键，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。改革是发展的强大动力，只有加快推进改革，完善社会主义市场经济体制，才能进一步解放和发展生产力，才能不断增强经济的国际竞争能力和抵御风险能力，才能完成宁夏与全国同步进入全面小康社会的目标。

努力提高地方政府创新能力。地方政府制度创新是宁夏地区经济发展的加速器，要提高各级政府领导的理论水平、政治水平和创新能力，要大胆尝试构建有利于经济发展的制度基本框架；进一步转变政府职能，把政府管理经济职能切实转变到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来；深化金融体制改革；完善有利民营经济发展的制度环境；改革基础设施建设和管理制度；形成公共服务导向的管理制度；加快建设公正合理的社会保障制度；探索建设有利和谐稳定的社会管理制度。

继续强化民生导向的改革倾向。宁夏模式具有注重民生的特征。十强调把保障和改善民生放在更加突出的位置，要始终把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，不断推进理论创新、科技创新、文化创新以及其他各方面创新。宁夏应该继续坚持民生导向的改革倾向，继续通过改革经济制度加快发展，改革社会制度增进人民福祉，把实现共同富裕作为改革的最终目标。

用好内陆开放型经济试验区先行先试政策。宁夏内陆开放型经济试验区规划已经得到国务院批准，其中最大的政策就是被授予先行先试的权利，先行先试什么，给宁夏各级政府提出了很具有挑战性的课题。宁夏应该借内陆开放型试验区和银川保税区建设的机遇，鼓励大胆先行先试，积极探索具有宁夏特色和内陆推广价值的宁夏内陆开放型经济发展经验，形成更多制度创新经验。