小议人民代表大会对国家预算管理监督职责的改进

摘要：全国人民代表大会是我国最高权力机关，人民代表大会制度是我国基本政治体制，是我国全体人民实现政治权力的主要手段。根据宪法，人民代表大会在决定国家重大事项的权力当中有“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”的权力，同时人民代表大会还拥有最高形式的监督权，全国人民代表大会在国家预算管理方面的监督职责十分重要。当前，我国人大预算监督在各个环节上都存在较为突出的问题，严重制约了人大监督权的实现。本文结合目前人民代表大会对国家预算的监督状况，对其监督职责的改进提出一定建议。

关键词：人民代表大会 国家预算管理

一、人民代表大会对国家预算的监督职责简述

我国《预算法》第十二条明确规定：“全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；批准中央预算和中央预算执行情况的报告；改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。”

上述规定当中，对于全国人民代表大会对国家预算的监督仅提及监督、审查和批准几项职责，未说明预算草案修正权如何实行。在我国，国家预算监督力量主要为权力机关、行政机关以及社会公众。其中权力机关即各级人民代表大会的预算监督最为重要，一方面各级人民代表大会是代表人民行使管理国家权力的机构，必须对政府行为进行全面监督，而政府预算正是各级政府工作的综合、直观反映；另一方面各级人大的预算监督权力覆盖预算编制、执行和决算的全过程，最为全面和彻底。

二、人民代表大会监督机制目前存在的问题

（一）监督缺乏刚性

《中华人民共和国宪法》规定我国是人民民主的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。与之相适应，《预算法》明确规定全国人大和地方各级人大有权代表人民“审查、批准、改变和撤销”政府提出的财政预算草案。但在实践中，人大对政府预算的审查却缺少刚性，政府预算基本一次通过，人大打回政府预算或迫使政府预算较大调整的消息鲜有耳闻。

（二）监督重点失当

“两会”主要工作内容本应是审议预算草案和立法，但现实中这项内容却往往被听取和讨论政府工作报告取代。其实，正如有学者指出：“政府工作报告是过去的总结和将来的打算，是一个政策宣言。政策要靠钱才能落实，所以重点应是审议预算。”让预算审议成为人大议事的中心议题，应成为当前人大改革的重要目标。

（三）预算调整存在制度缺陷

预算调整是指在预算执行过程当中出现收入或者支出的异常变动，需要修改预算，由各级政府提请本级人大常委会审议批准的过程。我国政府预算在执行过程当中，因技术性原因及财政体制转轨改革等原因，经常需要进行调整。

事实上，预算调整本身并非问题，但若未按照法律程序调整预算，预算的法律严肃性、立法机构对预算和政府行为的有效监督都将受到影响。在我国，各级政府不经过人大常委会的审批而擅自修改预算的情况相当普遍。相关法律对预算调整缺乏明确、细致的规定是此情况出现的重要原因。

三、解决途径探究

（一）预算信息的公开是人大发挥监督作用的前提

人大发挥预算审批作用的核心制度是预算信息的公开。如果政府收支信息能够接受公众监督，违规和腐败现象必然会减少，人大对预算草案的审议也能更好地发挥实效。

（二）人大获得预算草案修正权是其发挥作用的关键

如前所述，目前我国人大对预算草案只拥有整体通过权或整体否决权，而没有就预算草案部分内容提出修正案的权力，这一规定使人大的实际审议能力大打折扣。参照他国经验，各国议会对政府预算案的控制权不仅体现为对预算审批权，更体现为预算修正权。可以说，议会对政府预算的修正权是现代议会的核心预算权力，是现代议会不可或缺的权力，也是较为适合我国国情的一种做法，可将现阶段人大代表只有讨论权而无实质修改权、分组讨论中代表意见无法都被财经委的审查结果报告所反应等问题一并解决。事实上，这项改革试点已进入我国基层人大，如浙江温岭。其参与式预算模式中“5名以上代表联名可提出预算修正议案，修正权限包括预算的削减、否决、增加”体现了改革精神。2009年上海闵行区亦成为推行试点，但迄今未在县级以上的人大试行过。

（三）健全人大预算草案审批程序是人大发挥作用的重要保障

参考国外预算审批的经验，结合我国人大制度实际状况，我国人大的预算审批程序可以从以下几个方面加以完善：

第一，延长预算讨论的审议时间。可参考外国范例适当延长我国预算审议时间，以期优化审议结果。

第二，鉴于我国人大会期短期内难以改变，应将预算初步审查制度纳入立法视野，为预算的合理化、科学性进行事先审查，提供专业化建议。

第三，确立分项审批的表决方式。据此可将政府预算按部门或项目分解，由人大逐项审议，以增强人大审议结果的机动性和可操作性，同时避免影响预算大局。

（四）进一步推进绩效预算改革是人大发挥监督作用的重要手段

绩效预算改革为人大预算监督机制的完善提供了可行路径。绩效预算实质是将绩效制度与预算结合起来，以保证政府在资源的分配、管理过程中注重效果。绩效预算的演变历程表明，提高政府资金使用效率只是手段，其主要目的在于使预算资金使用最大程度符合人民意志。上海市闵行区绩效评估体系在全国范围内都有很强的示范性意义，但是要想全面推广还需要很多配套措施。为此我国应采取积极应对措施，一方面要在分税制改革基础上实现中央预算和地方预算相对分离，由此可形成相对独立的地方预算，从而对地方政府的预算编制形成实质性约束，使得地方政府成为真正的责任政府。另一方面要让《选举法》里规定的差额选举原则得到落实，从而真正形成对地方人大负责进而对地方人民负责的政府。相信随着社会对人大主导型绩效预算改革认同程度的提高，此预算模式将有更大的推广空间。这不仅有利于我国人大预算监督机制的完善，更为为我国建设提供了契机。

参考文献：

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[2]王逸帅.发达国家议会预算监督的制度化时间及对我国人大的启示〔J〕.四川理工学院学报（社会科学版），2008（5）：24—31

[3]王敏.全国人民代表大会审查国家计划和预算案的几个问题〔J〕.中国法学，1991（2）：15—20

作者简介：

霍文嘉（1991——），女，汉族，单位：中央民族大学经济学院，研究方向：财政学