以城带乡 共同发展

[摘 要] “以城带乡,共同发展”，是从根本上解决“三农”问题的有效途径。本文结合唐山市推进城乡一体化的探索与实践，对在实际工作中深入推进城乡一体化面临的理论与实践问题，提几点认识与思考，力图为制定有关政策措施和解决实际问题提供参考建议。

[关键词] 以城带乡 推进城乡一体化 制度创新

新的一届党中央对我国的“三农”问题十分关注,党的十七大提出了“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”，“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”的新要求。统筹城乡发展，推进城乡一体化，有效解决长期以来的“三农”问题，已成为落实科学发展观，促进经济社会全面协调可持续发展，构建社会主义和谐社会的重大课题。近年来，唐山市在统筹城乡发展推进城乡一体化建设方面进行了积极探索和有益实践。

一、唐山市推进“以城带乡,共同发展”实践与探索的普遍意义

唐山市推进城乡一体化的过程顺应了经济社会发展的一般规律，其探索过程与实践经验具有普遍借鉴意义:

1.坚持发展壮大县域经济，为推进城乡一体化奠定坚实的经济基础。唐山是中国现代工业的摇篮，北方工业重镇，但在“七五”以前，传统农业在县域经济中还占居着主导地位。“八五”以来，唐山市坚持走工业化强县、产业化富民发展道路，县域经济实现了跨越式发展。到2007年底，全市地区生产总值达到2760亿元，市域地区生产总值占河北省经济总量的五分之一。其中，全市县域经济总量占全市地区生产总值比重达到78%，有11个县（市、区）跻身全省县域经济30强，有4个县（市）区进入全国百强县。唐山市县域经济的发展壮大，为实施城乡统筹发展战略，推进公共财政向农村倾斜、基础设施向农村延伸、社会保障向农村覆盖、城乡文明向农村辐射，提供了重要的战略支点。实践表明，发展壮大县域经济是统筹城乡发展的关键，是推进城乡一体化的重要条件与基础。

2.坚持以政府为主导，强力组织推动城乡一体化。世界经济社会发展进程表明，在人均GDP达到1000美元以上，城市化率达到30%以上时，是城市化加速发展的重要时期，也是经济社会发展模式转型的关键拐点。近年来唐山市经济超常发展，到2007年全市人均GDP接近5000美元，城市化率达到50%。唐山市主动促进经济社会发展转型，科学制定唐山市城乡一体化发展战略规划，从城乡规划、城乡产业布局、城乡建设、城乡公共服务、城乡社会管理五个方面强有力组织推进城乡一体化，取得了明显成效。实践表明，政府的科学规划与强有力的组织推动，能更加有效地加速城乡一体化进程。

3.坚持统筹发展,重点突破，选准优先发展领域与建设项目逐步推进。政府组织推动城乡一体化，必然要动用社会公共资源，这就意味着政府在决策工作中存在着机会成本。唐山市在推进城乡一体化进程中，坚持从制约农村经济社会发展的瓶颈入手，自2003年起率先在河北省开展文明生态村创建活动，加强农业农村基础设施建设，改善农村生产生活条件，探索城乡等值化发展道路。2005年，又着眼于缩小城乡差距，在全市组织实施农村中小学陈旧校舍改造、乡镇卫生院规范化建设、农村敬老院整合改造“三大工程”，在河北省率先建立农村低保制度，率先开展农村基本养老保险试点，实行城乡一体的户籍管理制度，全面普及新型农村合作医疗制度。通过公共财政向农村的倾斜和政策制度的创新，在破解城乡二元结构矛盾方面取得了积极成效。实践表明，在地方财力有限的条件下推进城乡一体化，必须紧紧围绕瓶颈制约，找准突破口，进行制度创新，以促进城乡经济社会一体化发展格局的形成。

二、对推进城乡一体化的几点思考与建议

根据城乡二元结构形成的成因和唐山市推进城乡一体化的探索实践，笔者认为，在深入推进城乡一体化的进程中，应注意把握和解决好以下几个问题：

1.要解决农村土地制度问题。城乡壁垒不只是城市对农民在户籍制度、劳动就业与社会保障等方面有政策制度壁垒，农村土地集体所有制和土地承包分散经营制度，对城乡生产要素的有效配置和合理流动也存在制度障碍。比如，推进农业现代化，必须促进土地向规模经营集中，这样才能使城市工商资本进入农业农村，与农村土地、劳动力等生产要素有效结合，对传统农业进行改造。但对农村土地制度不进行创新，就难以建立“以工促农”的制度平台，城乡产业一体化也就难以实现；再比如要推进城镇化，就必须解决城镇扩容征占地问题。只有实现农村土地制度创新，才能真正统筹城乡土地资源，有效解决扩大城镇发展空间与治理“空心村”遏制农村宅基地刚性扩张的矛盾。如果不实现农村土地制度的创新，农业现代化、农村城镇化就必然受到土地因素的瓶颈制约，最终制约城乡一体化发展的进程。

2.要紧紧抓住公共服务均等化这个核心。城乡二元结构矛盾主要体现在城乡居民国民待遇的不公平、不平等，其原因主要是政府提供的公共产品与公共服务没有在城乡居民中实现均等化。因此，推进城乡一体化，必须在彻底取消一切导致城乡二元经济社会结构产生的各项政策制度基础上，进行制度创新，其中一个核心问题就是加快推进城乡公共服务的均等化，使城乡居民享有同等的公共产品和公共服务，重点是缩小城乡居民在社会保障方面的差异，建立城乡一体的社会保障制度。在实际操作层面，特别是对于失地农民和没有承包权的新生代农民，在政策制度上应该与城市下岗失业人员和城市新增就业人口享有同等的劳动就业和社会保障待遇。

3.要确实搞好规划。实施“以城带乡”，发挥城镇对农村的辐射带动作用，关键是要加快农村城镇化步伐。在当前的农村城镇建设中，必须要搞好村镇建设规划布局，在严格控制村庄规模扩张的基础上，减少村庄个数，优先发展县城、重点小城镇，促进农村人口向城镇集中。