国库集中支付改革中存在的问题及对策

[摘要]随着我国市场经济的发展,原有的计划经济体制下的财政管理方法已经不能完全适应新的发展要求,我国进行的国库集中支付改革,就是应对新形势,构建公共财政管理框架的变革性举措。本文从国库集中核算的概念内涵及其作用意义谈起,详细分析了其在基层单位实施过程当中出现的相关问题,并提出了对应的对策和建议。

[关键词]国库 集中支付改革 问题 对策

一、国库集中支付的内涵

国库集中支付,就是将原有的财政支付体系由原来的各单位分散开设账户,财政资金分散管理,改为将符合条件的资金(主要有政预算内资金、纳入财政预算管理的政府性基金,纳入财政专户管理的预算外资金等)全部纳入国库单一账户体系进行管理的一种财政管理制度。对于原直接拨付给预算单位分散保存、管理的资金,改为预算单位编制全年预算指标报批,并根据批准后的预算指标编制分月用款计划,在相应的用款额度内提出用款申请的方式进行管理;在这种制度下,财政资金的使用,各部门根据细化的预算自主决定,由财政部门核对后准予支出,财政资金将由国库单一账户拨付给商品或劳务供应商,而不必经过支出单位进行转账结算,支付方式有直接支付(工资支出、购买支出等)和授权支付(零星支出和未纳入直接支付范围的购买支出)两类。

二、、基层单位国库集中支付改革中存在的问题

(一)预算编制及审批方面

1.预算编制方面

实施国库集中支付之后,从资金使用计划到最终的支付,以及中间的会计核算,都要求严格按照编制的预算来进行管理,这就要求各部门编制的预算的可行性要尽可能的提高,要尽可能的准确。然而受传统的体制影响,各预算部门在编制预算的过程当中首先是从思想上对预算的编制不重视,认为虽然实施国库集中支付,但是预算的编制“形式重于实质”,这就在预算的编制上造成下面两个问题:

(1)预算编制过粗,最终导致资金预算额度与实际使用额度脱节,新增预算、追加预算比例过大;另外,由于部分专款资金无法在预算中细化到各个预算部门,导致授权支付比例过高,直接支付比例降低,这对于提高财政资金的管理和监督质量是不利的。

(2)预算编制方法不完善

部门预算的制定,当前大多还是采用“基数+增长”的编制方法来进行编制,而并没有采用真正的零基预算,且预算的编制大多是由预算部门的财务人员完成的,这对于落实预算的准确性,可操作性是不利的,同时容易造成一种“形式预算”的工作氛围,也降低了各个部门参与预算制定的积极性。

2.预算的审批方面

我国财政预算需要各级人民代表大会批准后才具有其法律意义,然而大多数情况下,各预算单位的预算从当年的10月份开始编制,年底报送审批,人民代表大会则在次年的3月份左右召开,批准后的预算则要更晚才能到达各预算单位;这就造成了实际执行的预算当中有相当一部分是未经批准的不具备法律地位的预算,这对于加强预算管理,提高法制水平是不利的。

(二)监督约束机制不健全

1.同级监督――在国库集中支付体制当中,财政对预算单位的约束和监督权利加强了,于此同时,由于当前对于财政部门的监督主要是由同级政府审计部门进行监督,也就是同级监督,这种监督在提供监督便利的同时弊端也显而易见,那就是同级政府的领导下的利益一致性或利益相关性导致的监督乏力;

2.银行的监督――在实施国库集中支付后,财政资金由银行向各单位支付之后再与国库进行清算,这样一来,由于支付中间时点的差异,导致实际监督控制权有一部分转移到了银行身上,而对银行相关监督并不健全,导致另一种情况下监督不善;

3.商品或劳务供应商监督――国库集中支付当中,将资金直接结算给商品或劳务供应商,这样一来,资金接受者,也就是供应商就有可能与其商品或劳务需求部门产生利益联系,虽然当前对于供应商的资质审查规定具备一定的约束力,但由于相关监督体制在将资金支付之后对于供应商行为的监督并不健全,也容易形成腐败空间的滋生;

4.预算单位监督――些单位由于担心财政部门会收回年底未用完结余资金或者担心财政会因本年度的资金未用完而减少单位下一年度的经费,年底采取各种方法支取完零余额账户资金。一方面年终大量支取零余额账户资金,把不该财政用款的支出也用财政经费支出;另一方面采用提取现金方式、转储大额定期存单以及向本单位其他账户划拨资金的方式使年终零余额账户不会出现结余。

(三)改革实施的技术问题

1.信息系统不健全

(1)未能实现多个主体及系统的联网――在很多地方,基层财政部门仅能实现与支付中心的连接,尚未实现与人行和银行的连接;或者系统实现了对预算指标和用款计划的控制, 还未直接与政府采购管理系统衔接,这对于健全资金监督与审查都是不利的。

(2)数据生成时滞后――由于对接主体的缺失,或者系统技术问题,相关客户端在提取区间数据时,往往与实际业务的发生有一定时间的滞后,这便形成了管理上的风险空间,在一定程度上弱化了审查力度。

2.工作人员业务水平不高

这在基层单位体现的尤为突出,原因主要有两个,一方面由于改革后业务流程的转变,以及新型信息系统的使用,造成部分工作人员难以完全适应新的工作要求;另一方面,由于一些部门是从会计集中核算转轨过来,既熟悉业务又能胜任计算机操作的人员不多。

三、相关对策

(一)改进预算的编制与审批

1.加强预算的编制

从本文对国库集中支付的概念描述上我们不难看出,预算编制的准确性和可操作性直接影响着国库集中支付改革的实施效果,而提高预算的准确性和可操作性可以从以下两个方面做出改进:

(1)改变思想认识

要从传统的计划体制下的思想转变过来,切实认识到预算编制对于公共财政管理框架的建立,对于国家财政宏观调控,对于各级单位的资金使用效率,以及提高财政监督质量,提高政府形象,预防腐败等各方面的意义。

(2)改善预算编制方法

一个准确性和可操作性较高的预算的编制,应该是由预算单位各个组织机构人员共同参与的,这样才能够弥补单一由财务部门编制的认识上的不足;另外,摒弃“基数+增长”的预算编制方法,采用零基预算方法,对单位预计发生的各类支出作出较为实际的预估,这对于提高预算编制质量,以及改善工作观念都是很有裨益的。

2.改进预算审批模式

改变预算年度的历年制为跨年制。我国的预算年度是1 月1 日到12 月30 日, 即历年制, 但审批预算的各级人大一般都是在3 月或更晚一些时候开会, 这使得前几个月的预算执行缺乏法律依据。我国可以借鉴国外实行跨年制, 这样可使预算草案在预算执行前就得以通过, 全年的预算都有法律依据。

(二)提高监督约束水平

对于同级监督和银行监督的问题,一方面要加强体制的不断完善,从制度上杜绝各种违规问题的出现;另一方面,更具现实意义和可操作性的是加强高水平信息系统的建设,实现国库支付部门、财政管理部门、人民银行、银行共同连接的信息化管理平台,从预算的报批开始到每一笔货款的支付,进行实时的,互相勾稽的审核管理,这对于构建高质量的公共财政支付管理体系的建立是大有裨益的。

而对于供应商和预算单位的监督,则需要各个相关部门的共同配合。对于供应商的监督而言,除了与其发生业务的预算部门应对实际业务合同和单据进行审核,各主管部门在对其资质的审查上做好本职工作外,同级审计部门应对发生业务的预算单位和供应商的主体业务后往来进行关注,以防止利益返还造成的腐败滋生;对于预算单位违规操作,主要是应该建立对应的奖惩措施,对于发现的违规部门进行严厉的惩处,同时应疏通违规举报通道,对于举报人进行保护并给与奖励,以保证杜绝违规操作。

(三)完善配套技术建设

1.加强信息系统的完善

改革的落实,一方面依靠制度的完善,另一方面,高水平信息系统的建设也有着重要的作用。一个完善的信息系统应具备以下功能:(1)多主体互联;(2)相关系统互联;(3)数据提取的实时性;(4)数据审核报告的完善性;(5)系统的稳定性。

2.加强人员培训

对于人员素质问题可以通过两个途径来解决,一方面可以通过直接引进高素质人才,另一方面则是通过岗位培训,强化业务流程的熟悉程度及软件的操作能力。当然,人事管理是一个综合问题,是很难通过做到一蹴而就的。

参考文献:

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