国库集中支付改革中的问题及对策

【摘要】 从财政体制的角度来看，国库集中支付制度改革的最终目标是以部门预算为基础，将所有财政性资金全部纳入国库单一账户存储管理，所有财政性资金实现集中支付。从公共财政的角度来看，国库集中支付改革的最终目标就是要实现财政支付的规范、高效、公正和透明，但在实行中不免出现一些问题，文章就此做一分析。

【关键词】 国库集中支付； 事业单位； 会计改革

我国现代国库管理体制改革的最终目标是实现在部门预算的基础上，所有财政性资金都通过国库单一账户存储管理，收入支出实现集中收缴、集中支付，由财政总预算会计核算其收入和支出活动，各部门通过零余额账户处理日常支出和清算的国库集中收付模式。伴随着国库集中支付改革在全国全面推开，各地具体做法略有差异，但出现的问题较为类似，本文结合A市的具体实践就改革中出现的一些问题做一剖析。

一、A市国库集中支付制度概述

A市国库集中支付从2006年开始实施，在“不改变预算单位的资金使用、资金审批权、会计核算职能”的前提下，借鉴中央及省级单位集中支付改革的成功经验，制定了全面实施方案，提出了“以点带面，分步实施”的改革试点方案，选择了5个一级预算单位及其下属的13个基层预算单位进行集中支付改革的试点。在划定改革所涵盖的财政资金范围时，考虑到预算外资金及财政专户资金的“收支两条线”的特殊性质，暂不纳入集中支付范围。2008年，A市财政局国库支付中心成立，负责办理集中支付的各项业务。2009年，一级预算单位及其下属单位共300多个预算单位全部纳入国库集中支付范围，国库集中支付在市级预算单位全面推开。由于各县区情况差异较大，因此，计划在2011年全面推开县级财政国库集中支付制度改革。

二、A市国库集中支付推行中存在的问题

A市的集中支付改革基本解决了原有支付体制的弊端，但是一些新的问题随着改革的不断深入也渐渐浮出水面，成为国库集中支付实行的瓶颈，归纳起来有以下几点：

1.资金拨付程序繁杂，耗时长

改革后资金支付实质上不再层层拨付，本应更简便快捷，但由于集中支付流程设计不合理，使每笔资金的支付要经历诸多环节、复杂费时。一是降低了财政部门办事效率，产生了很多部门之间的矛盾；二是掩盖了集中支付网络系统本来的信息高效准确传递的优势，很多预算单位对改革的必要性产生了怀疑；三是支付流程的繁琐使得财政部门工作量加大，重复劳动；四是审核环节过多实际上造成了每个审核岗位的责任弱化，过犹不及。

以A市某单位一笔直接支付专项资金拨款为例，从开始到收到款项要经历如下步骤：

（1）预算单位凭指标文件到对口业务处室申请拨款，业务处室审核同意后，将指标录入指标系统并发送到预算处，预算处对指标进行审核，再将指标发送到支付系统，此时，预算单位方可在本单位支付系统中看到指标。

（2）预算单位根据收到的指标编制用款计划，将审核过的用款计划发送到国库处预审。同时，打印纸质用款计划，签章后报送到业务处室。

（3）国库处将审核通过的用款计划发送业务处室，业务处室根据预算单位纸质计划签章审批后，电子和纸质用款计划转至国库处审核。

（4）国库处将批复的直接支付计划发回预算单位，预算单位根据项目进度，向财政局国库处发送直接支付申请，同时将纸质支付申请签章后送至国库处审批。

（5）国库处按照审批后的直接支付申请，向银行下达支付令，银行将款项支付给最终收款人。

（6）预算单位须到银行主办行取回直接支付到账通知书，作为支出凭证，支付程序结束。

整个支付流程共经历20个环节，其中电子审核环节有7个，财政部门审核环节占6个，而国库处审核环节有3个；纸质凭证需要签字的有预算单位负责人、经办人、财政局业务处室专管员、处长、主管局长、国库处专管员、处长共7人，预算单位财务人员至少需要来往于财政和单位3次，去银行一次。如果其中有任一环节延迟，就必定造成资金拨付延期。

2.预算单位的资金使用不便利

国库集中支付制度规定，银行在受理集中支付业务时，先采用垫资的方式进行支付，再于每日终了与人民银行国库单一账户进行清算，将垫支资金划回本行账户。由于人行的资金清算系统每日只有两场清算，人民银行规定银行的纸质清算凭证必须于下午3点前送达人民银行方可清算，银行错过清算时间就意味着必须承担隔夜拆借利息。因此银行要求预算单位于上午11点前办理资金清算业务，对预算单位提取现金造成不便，预算单位转账支票也经常因为上述原因退票，造成预算单位大额套现或想方设法将资金转往基本户等违规行为。这一问题的根本原因在于，财政部门对于垫支资金利息没有明确的规定。

3.授权支付比例过高

在财政国库集中支付改革中，普遍存在着授权支付比例过高的现象。因为授权支付仅限于预算单位的零星支出，授权比例过高说明预算单位的项目资金采用授权支付的比例过大。授权支付比例居高不下的原因有：其一，授权支付比较接近原来的支付方式，符合单位以往的支出习惯。其二，授权支付在动态监控系统未建立之前，对支出的监控相对较弱，预算单位有机可乘。这一点是授权支付比例居高不下的最主要的原因。其三，在改革初期，为了先将集中支付系统运转起来，减少改革的阻力，财政部门对授权支付的控制相对较松，没有制定硬性的制度来划分支付方式。随着改革的不断深入，必须制定明确的直接支付与授权支付的划分标准，一来规范单位支付方式的选择，二来省略国库处对支付方式的审核环节，简化支付流程。

4.银行监督职能弱化

实行集中支付改革后，原来由人民银行所担负的对财政支出的监督职能部分的转移给了银行。然而银行这部分监督职能已经弱化。首先，财政部门未将银行的责任在协议中予以明确，银行在受理支付业务时，所依据的只有银行系统的现金管理制度，银行的监督职能没有制度依据。其次，由于集中支付系统是环环相扣的，银行认为只要是到达行的支出就已经是万无一失的，因此，对单位潜在的违规行为缺乏警觉。最后，零余额账户没有资金沉淀，从直观上看不到银行利益所在，银行对集中支付业务服务热情不高，监督职能的实现更是无从保证。

三、完善国库集中支付制度的几点对策

1.细化部门预算

部门预算是国库集中支付的前提和依据，政府采购、统一岗位津贴、公共支出绩效评价等各项改革则是国库集中支付制度改革的实现手段和配套措施。完善预算定额标准体系的目的在于完善规范基本支出预算，完善措施主要有扩大公用经费定额涵盖范围、细化公用经费项目定额标准和改进定额标准制定方法。使部门预算中基本支出部分更科学合理，在预算执行中可以减少二次审核和追加预算，是减少集中支付流程的必要条件。

2.简化国库集中支付流程

（1）建立财政和预算单位岗位责任问责制，明确各部门的职责，广泛树立责任理念，将资金在财政部门、预算单位的审核责任落实到人。

（2）明确资金审核的关键点，简化次要审核环节，重新整合支付流程，将支付方式的审核权限提前到业务处室，避免流程的一再往复，力争实现理想的支付流程，即一站式支付流程。

（3）对基本支出部分，年初部门预算批复后，可直接由国库部门按季度批复用款计划。

这样操作将正常经费与专项经费分开审批基于以下考虑：基本支出是按照定员定额标准和人员数核算的，没有重复审核的必要，因此可由国库处直接批复分季度的用款计划，单位按分月计划自行安排使用；对于项目支出，仍由业务处室进行审核，这样既精简了支付环节，又符合集中支付的原则。

（4）纸质凭证传递的低效已经完全抵减了网络支付系统的高效，成为提高财政工作效率的障碍。目前的信息技术已经完全可以实现电子签章，其安全性很高，因此，下一步应着手创建无纸化办公，建立高效安全的电子支付系统。

3.规范与银行的服务关系

（1）将银行应担负的财政资金监督职能，列入银行服务协议。对银行监督职能的行使，要具体化，可操作性强。例如，对违规资金划转的界定必须详尽，哪些资金划转行为银行可以拒付，哪些资金划转行为需要通知财政部门，经财政部门许可后方可支付。

（2）制定银行垫支资金计息办法，同时严格控制对支付资金的审核。这样既有利于预算单位使用资金，有利于银行的利益。

（3）合理计算银行的服务手续费，并将银行业务与具体工作人员的薪酬挂钩，有利于调动银行工作人员的工作积极性，进而提高服务水平。

（4）应建立银行财政集中支付业务考评制度，将银行的责权利进行考评，提高其综合服务水平。

【参考文献】

［1］ 廖明华.完善国库集中支付制度改革的建议［J］.中山大学学报，2006（4）.

［2］ 武汉市财政局.推行公务卡制度的实践［J］.预算管理与会计，2008（7）.

［3］ 刘斌.推进县级国库集中支付改革的对策［J］.预算管理与会计，2006（11）.