ECFA后进一步深化两岸经济合作的思考

两岸经济合作框架协议(ECFA)得以签署，除因两岸关系迎来重大转机、进入和平发展轨道外，还有世界经济发展潮流的深刻背景。经济全球化与区域经济一体化是当今世界经济发展的两大趋势，并由此带来两个层次的经济开放：第一层次，在经济全球化潮流下，世界上超过150个国家或地区加入了世界贸易组织(WTO)，对其它所有WTO成员进行一定程度的经济开放；第二层次，在多边谈判进展有限的困境下，区域经济一体化潮流随之兴起，WTO成员间通过以自由贸易协议(FTA)为主的区域贸易协议(RTA)形式进行更优惠的关税减让和经济开放。

两岸虽同为WTO成员，但因特殊的政治关系和背景，双方经济相互开放程度落后于对其它WTO成员的开放程度，其中主要是台湾对与大陆进行经济交流与合作的限制较多，很多方面连第一层次的入世承诺(WTO Agree－ment)都未实现。实现这一目标的过程可以称之为“两岸经济关系正常化”，在此基础上进而推动实现第二层次的经济开放(WTO－PlusAgreement)的过程则可称之为“两岸经济关系自由化”。而在推动这两个目标的过程中必然需要制度性、机制性的规范，这也是推动“两岸经济关系正常化和自由化”的框架和平台，因此这个同步进行的基础性构建目标也被称为“两岸经济关系制度化与机制化”。两岸签署经济合作框架协议(ECFA)是两岸经济关系制度化与机制化的标志性事件，是两岸经济关系发展史上的重要里程碑。未来加强和深化两岸经济合作的重点还应沿着两岸经济关系的正常化、制度化、机制化、自由化的方向继续推进。

一、两岸经济往来正常化

两岸经济往来正常化，主要指改变两岸经济往来因政策限制造成的间接、单向、局部的不正常状况，实现直接、双向、全面的两岸经济往来格局。1979年以前的30年间，两岸经济基本处于隔绝状态，是在特殊历史、政治条件下进行的严格政策限制。大陆发表《告台湾同胞书》、明确倡议两岸开展经济文化交流后，两岸经济往来从无到有，从小到大，政策限制也逐步放松，这是两岸经济关系正常化的开端。在两岸经济往来正常化的进程中，大陆率先提出并大力推动两岸实现包括通航、通邮、通商在内的“三通”，并单方面大幅开放对台贸易与投资，政策松绑的速度和程度远远走在台湾前面。2008年以来，随着两岸关系实现历史性转折，大陆不断加大推动两岸经济合作的力度，台湾也相继实施了有利于两岸经济关系发展的政策，双方在“九二共识”基础上推进协商，共同促成了两岸全面直接双向“三通”、两岸签署金融监管备忘录(MOU)和两岸经济合作框架协议(ECFA)等成果，某种意义上两岸经济往来的正常化已经“基本实现”。

但从WTO的角度看，两岸相互放松经济限制政策尚未达到人世时承诺的标准。21世纪初，两岸先后加入世界贸易组织(WTO)，各自对WTO成员做出了不同程度的经济开放的承诺。按照WTO规范，该承诺适用于WTO的所有成员，即每个成员均应给予其它所有成员“最惠国待遇(Most Favored Nation.MFN)”(注：VeTO文件明确说明该术语包括国家和地区，无意涵)，不应歧视任何WTO成员。目前，大陆对与台湾的贸易及投资往来基本完全开放，与其它外资相比还有“同等优先，适当放宽”的原则，而台湾方面的政策限制仍较多。以开放商品进口为例，台湾对大陆以外的WTO成员开放了99％以上的人世时承诺的商品进口，但对自大陆进口的商品却分为禁止进口、有条件进口、允许进口三类，其中有条件进口和允许进口种类合计不超过80％。截至2010年1月1日，台湾准许从大陆进口的农工产品共8625项，占全部商品总数10867项的79.37％，其中农产品开放62.26％(1427项)，工业产品开放83.94％(7195项)。再以开放大陆企业赴台投资为例，两岸投资长期呈现单向特征，自2009年6月30日台湾实施开放陆资政策以来至2011年4月底，台湾先后四次累计对陆资开放产业247项，其中制造业开放比例占42％、服务业42％、公共建设项目24％，仍远未达到台入世承诺的开放项目数；陆资赴台投(增)资金额约1.5亿美元，仅占同期台吸引岛外投资的1％左右，约为台商赴大陆投资总额的O.1％。因此从“双向”的角度看两岸经济关系正常化还有较长的路要走。

二、两岸经济合作制度化

两岸经济合作制度化，是指对两岸经济活动予以规范，制定双方共同遵守的办事规程或行动准则。正常化是解除不合时宜的政策限制的过程，制度化则是建立符合双方利益需要的行事规范的过程，二者大体可以理解为“破”和“立”的关系，即破除障碍和确立规范。两岸经济由长期隔绝到相互往来，必然存在规则、标准等多方面的制度差异和制度空白，需要通过协商寻求可以共同遵守的制度化安排。

首先需要建立两岸经济议题协商的制度化安排。自2008年6月两岸两会恢复协商以来，已经形成每年举行会谈的常态化、制度化模式，以两会为主的稳定的两岸经济协商制度日益成熟，并将在此基础上形成并完善多层次的经济交流的沟通与协商制度，包括两会协商制度、政党交流制度、行业协会协商制度、专家交流制度、企业合作论坛、民间交流论坛等。海协会与海基会的两会协商制度是目前两岸唯一官方正式授权的专门协商平台。与共产党建立的两岸经济文化论坛平台成为海峡两岸之间一种特殊的经济协商制度。特别是在野期间，这一协商制度在两岸经济合作过程中起到了两会不能起到的独特作用。行业协会协商制度是在两会商谈无法恢复的情况下，两岸双方采取的权宜性措施，对于务实解决两岸交流中迫切需要解决的问题发挥了特殊的作用。如2005年两岸在解决台商春节包机问题上创造了“澳门模式”，即由两岸行业协会组织出面，相关官员以民间行业代表或顾问身份参加，就两岸航运或包机等问题进行协商，并达成共识，然后各自分别安排。

其次是功能性议题的制度化安排，即针对两岸经济往来中某一重要问题或事项进行制度化安排。内容包括：投资保障协议、避免双重征税协议、贸易争端处理机制、产业标准的共同制定及知识产权保护等。例如两岸两会签署的《海峡两岸渔船船员劳务合作协议》、《海峡两岸农产品检疫检验合作协议》、《海峡两岸标准计量检验认证合作协议》、《海峡两岸食品安全协议》、《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》、《海峡两岸金融合作协议》等，即属于两岸经济合作功能性议题的制度化的范畴。

此外，两岸经济合作制度化还包括区域合作以及产业合作的制度化安排。区域经济合作制度化既有诸如海峡西岸经济区等大区域经济合作，也包括平潭综合实验区等某些实行特殊政策的经济特区和先行先试综合试验区的制度化建设。产业合作制度化的内容，既有目前两

岸积极推动的“产业搭桥计划”的制度化安排，同时也广泛涵盖两岸农业、制造业和服务业的全面合作，如精致农业、旅游业和金融服务业等产业合作的制度化安排。

三、两岸经济关系机制化

两岸经济关系机制化，是指将两岸经济交流与合作中的各种经济政策与经济活动纳入有明确发展方向的有机系统内，构建出一个符合两岸关系特色、适应两岸共同发展需要的经济合作机制。两岸经济合作机制化构想的概念最早在1980年代初即有学者提出。1993年4月“汪辜会谈”期间，大陆海协会向台湾海基会提出“设立两岸经济交流与合作会议制度”的建议，是较早提出建立两岸经济合作机制的公开主张。2002年1月24日，国务院副总理钱其琛在纪念江总书记八项主张提出七周年的会议上首次正式提出“两岸经济合作机制”的概念。2008年12月31日，总书记在纪念《告台湾同胞书》发表30周年座谈会上的讲话中首次明确要求建立“具有两岸特色的经济合作机制”。

两岸特色经济合作机制是一种开创性的制度创新，在研究和探索过程中应充分参考、借鉴和吸收人类历史上已有的区域经济一体化的尝试和经验，同时也应认清在政治背景、经济关系、发展规律等方面的特殊性。两岸政治关系特殊，使两岸经济一体化虽然本质上是国内区域经济一体化，但又具有一些国际区域经济合作的形式与特点；两岸经济关系特殊，使两岸需要在经济关系尚未实现完全正常化的情况下同时推进经济合作制度化；两岸经济一体化规律特殊，决定两岸经济一体化的进程将呈现不同阶段的特征交叉推进。

“两岸特色经济合作机制”的目标包括：促进和加快两岸经济一体化进程、最大限度发挥两岸经济优势互补；发挥政治外溢效果，为两岸解决政治议题创造有利条件；推动两岸关系和平发展，塑造两岸命运共同体；为两岸经济合作注入深层的中华文化内涵。建立和完善“两岸特色经济合作机制”需要把握以下原则：以“九二共识”为政治基础；符合区域经济一体化的基本规律；互利双赢，充分发挥两岸经济互补优势；循序渐进建立和完善两岸特色经济合作机制；突出两岸特色，维护民族利益。两岸特色经济合作机制的主要特征有：两岸经济关系正常化与制度化进程相结合；互利互惠与适度让利措施相结合；官方推动与市场主导相结合；特区试点与全面合作相结合；两岸经济共同发展与亚太区域经济合作相结合。

“两岸特色经济合作机制”是在国家重新统一前的两岸关系和平发展阶段，由中国国家主体与台澎金马单独关税区建立的旨在推动两岸经济关系发展的具有一系列自身特色的经济合作机制。该机制至少应包括两大主要组成部分：“两岸特色的经济合作机构”与“两岸特色的经济合作协议”。前者是要在两岸特殊的政治环境下，在平等协商、善意沟通、互惠双赢、公开透明的原则基础上成立和运作能够推动两岸经济合作与发展的组织机构。后者是在两岸关系特定发展阶段，为适应两岸经济共同发展需要，并得到两岸各界支持的条件下签署的两岸间经济合作的制度规则。

在“两岸特色的经济合作机构”方面，目前两岸已在两会架构下建立了以“两岸经济合作委员会”为主导的平台，推动ECFA的细化与落实。依ECFA第11条的授权，两岸于2011年1月6日由双方指定的代表组成“两岸经济合作委员会”(简称经合会)，作为“功能性经贸磋商及业务沟通平台”，在两岸两会架构下运作。经合会的功能包括：完成为落实ECFA目标所必需的磋商；监督并评估ECFA的执行；在争端解决协议未生效前，根据两岸经济合作架构协议第10条授权规定，协助解决关于ECFA的解释、实施，以及适用的争端。两岸经济合作委员会第一次例会于2月22日在台湾桃园举行，会议就经合会工作小组设置、启动《海峡两岸经济合作框架协议》后续协议磋商、总结和评估框架协议早期收获计划执行情况等议题深入交换意见，达成多项共识。会议决定成立经合会第一批工作小组，包括货物贸易、服务贸易、投资、争端解决、产业合作、海关合作6个工作小组，负责相关协议的磋商，推动相关领域的合作。会议宣布启动货物贸易、服务贸易以及争端解决等3个后续协议的商谈，全面启动了ECFA后续协商。两岸成立并开始运作经合会是双方共同落实两岸经济合作框架协议的重要一步，构建了两岸经贸领域制度化协商的新平台，启动了推动两岸经济合作发展的新机制。双方代表按照先易后难、循序渐进的思路，可以妥善处理两岸经济关系发展中存在的问题与框架协议实施后出现的新问题，稳步推进两岸经济合作框架协议后续工作不断取得新成果，有效发挥框架协议对两岸经济共同发展的促进作用，推动实现两岸经济正常化、自由化，使两岸经济合作成果更广泛地造福两岸同胞，造福中华民族。

在“两岸特色的经济合作协议”方面，目前两岸已于2010年6月29日正式签署了两岸经济合作框架协议(ECFA)，目的是促进两岸经济共同发展，增进两岸同胞共同福祉，最大限度地实现优势互补，最大可能地追求互利双赢。事实上，两岸签署经济合作框架协议，的确有利于在现有基础上更为迅速全面地深化两岸经济合作，有利于为两岸人民谋得更多和更实在的利益，有利于台湾经济提升竞争力和扩大发展空间，有利于两岸共同应对世界经济发展趋势。根据两岸研究单位有关“两岸经济合作框架协议”研究的共同结论与建议，两岸经济合作框架协议的签署，对两岸经济发展均有正面的效益。台湾“中华经济研究院”研究结果显示：签署ECFA虽对台湾不同产业带来不同程度的正、负面影响，但整体而言，将促使台湾的GDP增长，并对福利、贸易、就业、产值等总体经济产生正面效益。两岸签署ECFA对提升台湾经济竞争力、避免边缘化尤其重要。2010年“中国一东盟自由贸易区”启动后，中国大陆与东盟约90％的商品陆续实现零关税，台湾出口产品的40％以上集中在大陆，在日、韩也加紧与大陆商签FTA的形势下，两岸如不签署ECFA，台湾产品在大陆的竞争力将面临东南亚与日、韩产品的两面夹击，前景堪忧。相反，则对台湾依照其经济发展战略成为跨国企业的“全球创新中心”及“亚太经贸枢纽”和台商运筹经营的“营运总部”将有重要意义。

四、两岸经济开放自由化

两岸经济开放自由化是指努力实现商品(货物与服务)和生产要素(劳动力、资本、技术、信息)在两岸间自由流动。货物贸易自由化是双方通过协商谈判，降低关税，取消其他贸易壁垒和歧视待遇，扩大市场准人度。服务贸易自由化是贸易自由化在服务领域的具体表现，但涉及范围更广，包括运输、旅游、教育、金融、通讯等行业，有些涉及到一个国家或地区敏感性行业和意识形态领域，因此开放难度更大，不确定因素更多。生产要素实现自由流动则需要经济发展水平相差不大等更严格的前提条件。两岸经济开放自由化基本上是

遵照WTO规则进行协商谈判。

从性质上看，世界贸易组织(WTO)对成员间的经济合作协议一律称为“区域贸易协议(Region Trade Agreement，RTA)”。依据协议的实质内容，WTO对RTA主要分为4类：一是对部分贸易商品进行关税减让，称“部分范围(Partial Scope，Ps)”；二是对大多数贸易商品关税减让，称“自由贸易协议(Free Trade Agreement，FTA)”，绝大多数RTA均属此类；三是协议内容含有服务业合作，则称“经济整合协议(Economic Integra－tion Agreement，EIA)”；四是关税领土合并，对外实行共同的关税和贸易限制，称为“关税同盟(Custom Union，CU)”。有些学者主张两岸经济开放自由化是双方签署FTA，也有学者提出两岸经济合作机制需要在WTO已有框架基础上进行创新。

事实上，两岸经济关系自由化有鲜明的两岸特色，是两岸间为推动经济发展共创双赢的特殊的经济合作安排。两岸签署的经济合作框架协议，既不同于以往WTO成员间签署的一般性FTA，也不同于中国大陆与港澳地区签署的CEPA。其特色突出表现在：第一，两岸是在尚未完全实现经济正常化的条件下同时推动经济自由化。目前全球400多个RTA均相互提供比当初加入WTO时所承诺的更优惠的关税减让条件，即“超WTO协议(WTO－PlusAgreement)”，而两岸是在逐步实现WTO承诺的同时展开“超WTO协议”的谈判，这与一般FTA谈判在实现了WTO承诺的基础上进行“超WTO协议”谈判的内容不同。第二，早期FFA内容仅限于货物贸易关税减让，近年来服务贸易和投资内容也经常出现在FTA内容中，但经济合作内容仍较少见，而ECFA的内容不仅涵盖货物贸易、服务贸易和投资，还包括有规划指导、有政策支持、有产学研一起参与的新型产业合作与各种经济合作，远比一般意义上的VIA复杂和丰富。第三，由于两岸关系特殊，虽同为WTO成员，商签ECFA的过程中要体现“血浓于水”的同胞情义，即在平等互利的基础上要照顾对方的关切。正是在这种特殊环境下，大陆提出在ECFA的谈判中会有五个方面的特色：一是两岸在早期收获中提出希望对方降税的产品，无论是金额还是在各自出口中所占的比例，大陆方面都会少于或低于台湾方面；二是大陆方面选择对台湾降税的产品时，将尽可能选取能惠及台湾中小企业和广大基层民众的相关产品；三是大陆方面提出希望台湾方面降税的要求时，将尽量不影响台湾的弱势产业；四是大陆不会要求台湾方面进一步扩大大陆农产品入岛；五是大陆无意对台湾实施劳务输出。除了要符合两岸关系特色外，ECFA还要适应两岸共同发展需要，并需得到两岸各界支持，受到国际社会欢迎。

总之，长期而言，两岸经济关系将沿着两岸经济关系的正常化、制度化、机制化、自由化的方向持续前进，尽管如果岛内政局发生变化会对两岸经济关系发展造成障碍，但两岸经济关系日益密切终将是大势所趋，民心所向。青山遮不住，毕竟东流去。两岸经济关系发展需要同全球经济关系发展的潮流相一致，并由此带来两岸人民福祉的共同提高。

(作者单位：中国社会科学院台湾研究所)