江山:村庄规模调整新探索

实施村规模调整不是简单的行政村个数的增减，而是对农村资源配置、区域经济发展及基层管理体制的重组和创新。近几年，中央1号文件都提到，要“积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村”。省委、省政府2006年的《关于全面推进社会主义新农村建设的决定》中也明确提出要进一步完善县(市)域村镇布局。去年，江山市全面贯彻落实上级有关精神，在衢州地区率先开展了村规模调整工作，并取得了初步成效。通过实践，我们深切体会到：村规模调整是欠发达地区加快新农村建设步伐的迫切需要，也是农村经济社会发展的大势所趋，而抓住关键、顺势而为，是稳妥有序推进村规模调整工作的前提和保障。

村规模调整对加快农村

经济社会发展意义重大

实施村规模调整，是推进农村生产力发展的必然要求。生产力决定生产关系，生产关系必须适应生产力的发展，这是社会发展的基本规律。村一级是农村经济发展的基本单元。改革开放30年来，江山市农村经济社会发展水平已经有了质的改变，随着农村生产力的不断发展，原有的农村生产经营体制已不能适应新时期、新形势下的发展需要，农村体制进一步变革势在必行。实施村规模调整就是农村体制变革的一项重要内容，也是农村生产关系适应生产力发展的客观要求。

实施村规模调整，是整合资源推进新农村建设的迫切需要。盘活农村资源，发挥最佳效益，更快更好地推进新农村建设，是欠发达地区的一项紧迫任务。村规模调整前，江山新农村建设存在的主要问题有：一是数量多，规模小，行政资源浪费巨大。江山原有行政村557个，其中1500人以上的只有75个，500人以下的有124个，人口最少的村仅有101人，在一定成都上造成了基层行政资源的浪费。二是分布散，布局乱，资源配置难度大。全市共有自然村2748个，分布呈现出“小、散、乱”的状态。许多村外大内空，基础设施滞后功能不全，资源利用率低，重复建设严重。三是不平衡，差距大，发展难以协调推进。中部地区要素密集，发展程度较高，南部和西北部区域经济社会发展相对滞后。这些问题是欠发达地区普遍存在的问题，它们的存在，与新农村建设的要求不相适应。与经济社会发展的要求格格不入。越是欠发达地区，越要集中有限的资源办事。实施村规模调整，有利于促进农村人口、资源、土地等生产要素在更大范围内的优化配置；有利于做大中心村规模，增强中心集镇、村的集聚、辐射和带动功能；有利于提高村庄规划水平，优化教育、卫生、文化等社会事业布局，提高道路交通、饮用水、电力、通信等基础设施的共享度，减少大量低水平重复建设；有利于全面推进促进新农村建设，加快推进城乡一体化。

实施村规模调整，是加强农村基层组织建设的固本之策。党的十七大报告指出：党的基层组织是党执政的组织基础。只有农村基层党组织坚强有力，党在农村的执政地位才能巩固。当前，农村基层组织党员队伍老化，人才大量外流现象日益突出，干部选拔面狭窄，村干部难选难配，组织难健全，村干部报酬难以保证，无人办事、无钱办事等问题较为突出。通过村规模调整，一是可以在更大范围内物色村干部，实行好中选优，切实提高村干部的整体素质；二是有利于精简村干部队伍，减少村干部职数，节约村级财务支出，降低运行成本，减轻农民负担；三是可以摆脱家族关系的影响，充分发扬基层民主，最大限度地实现基层组织的固本强基。

村规模调整在江山新农村

建设中初见成效

村规模调整工作涉及面广，影响力大，对欠发达地区经济社会全面提升发展将产生深远影响，其效果也将越来越显著。从目前看，江山市调整村庄规模已取得初步成效，主要表现在以下三个方面：

优化了资源配置，集聚发展态势更加显著。经过一轮村规模调整，全市农村资源得到重新配置，集聚发展效应更加显著，主要表现在：发展要素更加集聚。全市村数量从557个减少为312个，撤并幅度达到44.2％；全市村平均人口从890人增加到1596人(纯农业人口)，人口最多的村超过6000人；村域平均面积从3.63平方公里扩大到6.49平方公里，面积最大的村达到70平方公里。村庄布局趋于合理。由于在村规模调整工作开展之初就参照《江山市域城镇体系规划》，综合考虑了地理位置、产业布局、发展水平、要素流向等因素来合理确定新村总体布局，全市村庄布局通过村规模调整得到进一步优化，资源共享度显著提高。得益于人口等要素的集中，农村垃圾集中处理、农村联网公路、农民饮用水、下山脱贫等工程的共享度明显提高，全市村庄整治、农村基础设施建设成效显著提升。

优化了干部队伍，引领发展水平明显提升。由于实施村规模调整工作的时机把握得当，在新一届村两委换届完成后，全市基层组织和队伍建设得到全面加强。基层组织更加精炼。村支部合并紧跟村规模调整工作，全市共精简245个村党支部，保留了312个村党支部，减少了44％。村两委干部职数从3340名左右减少到1850名左右，减少了45％。干部队伍更加优化。村规模调整后，新村人口规模显著增加，村干部选择面进一步拓宽。从全市支部换届选举情况看，新一届村党支部委员平均年龄44.2周岁，其中高中以上文化的600人，占66.08％，比上届增长17.11％；有“双带”能力的806人，占88.77％，比上届增长5.6％。行政效率更加强化。通过对新任村干部尤其是村主职干部的教育培训，切实强化了基层干部的责任意识和操作能力。建立完善了村干部年初公开承诺年终考核制、轮流值班制、不称职村干部退位制度，进一步增强了基层干部的责任感和危机感。增强了村干部的发展意识和服务意识。方便了群众办事。

优化了基层环境，保障发展能力显著提升。稳定是改革和发展的前提，农村稳定又是社会稳定的基石。通过村规模调整，进一步夯实了基层基础，促进了农村的和谐稳定。群众思想逐步统一。通过深入宣传农村政策、法律法规，认真回答群众思想上、政策上的疑惑和问题，及时澄清、纠正错误思想和模糊认识，正确的政策法制舆论导逐步占领了农村思想阵地。农民依法维权意识不断提升，盲目越级上访行为显著减少。基层基础不断夯实。行政资源得到进一步优化配置，以“一中心、二员、三室”为重点的农村基层综治网络不断完善，全市有90％的村建立了综治室。通过开展化解矛盾纠纷、做群众工作的六“十佳”优秀基层干部评选，形成良好的激励导向，村级矛盾纠纷得到有效化解。稳定局面更加巩固。得益于周密的筹划准备，全市村规模调整工作推进期间，未发生造成较大影响的，农村安全生产、治安形势总体良好，稳定情

况好于预期。村规模调整完成后，由于村级换届而引发的上访问题较往年显著减少。

实施村规模调整应当

把握的基本要求

有备而行，不盲目冒进。为了充分掌握基础情况，保证村规模调整科学合理，稳妥推进，江山市开展了持久深入的调研，做到有备而行。专题调研，出台指导意见。为摸清村规模情况，2007年4月到7月，根据市委意见，由市政协牵头，抽调精干人员组成调研组，深入全市各乡镇街道，通过座谈、问卷等形式展开专题调研，在此基础上形成了《关于推进村规模调整工作的指导意见》。学习借鉴。备好操作版本。鉴于省内发达地区已有成功的经验，我市组织有关人员到绍兴、诸暨等地学习考察村规模调整工作。通过考察学习，对村规模调整工作必要性、流程等有了更加深刻的认识，同时根据各地经验，并结合江山实际，制定了《村规模调整工作手册》，为具体实施提供了操作依据。问计于民，征集意见建议。在出台指导意见的同时，进一步征求市机关、乡镇(街道)、村干部和社会各界人士就推进村规模调整工作的意见建议。市政协先后召开30多次座谈会，征集各界反映较为集中的问题，为市委、市政府科学决策提供了有力依据。

顺势而为，不逆水行舟。顺天时之势，把握有利时机。村规模调整涉及到村干部的去留进退、资产处置等许多问题，届中调整势必会有带来许多不利因素。为最大限度地减少村规模调整对村级换届带来的不利影响，确保村级组织有序运转，江山市委、市政府经过权衡，决定把全面开展这项工作的时机选在第八届村级换届之前，并在2008年春节前完成村规模调整工作。顺地利之势，合理确定方案。根据各自实际和发展趋势，统筹考虑历史沿革、区域位置、经济流向、交通相连、习俗相近、人口规模、产业布局、班子特点、发展水平等“地利”因素，分类实施，并采取大村并小村、富村并穷村、强村并弱村、小村并小村的四种模式，因地制宜、合理确定调整方案。顺人和之势，充分统一思想。一方面，通过多种形式广泛深入宣传，召开专题村规模调整工作推进会，成立市村规模调整工作领导小组等，加强领导，统一思想；另一方面，充分尊重民意，维护民利。比如新村村部选址、村庄命名等，都要征求大多数村民意愿，经村民代表大会审议确定。对因村规模调整而退职(位)的原村两委干部，在本届内保留其在原村享受的报酬待遇，村民代表在重新推选前继续保留原身份。与原村经济合作社签订的土地、企业承包经营合同继续有效，但要办理主体变更手续，原村已分配到户的田地、山林等仍按原定政策保持不变。

规范操作，不遗留尾巴。村规模调整工作是一项复杂的系统工程，只有严格依法办事，才能协调好各方面关系。在具体操作中，我们严格以有关法律、上级文件为依据，把好“五关”：一是方案制定关。每个村的调整方案都经村民代表会议表决，村民代表会议表决通过后，以乡(镇)人民政府、街道办事处的名义向市政府上报村规模调整方案的请示，内容包括调整后的村名、村址和户数、人口等，并附有村民代表赞同签字情况的会议纪要。二是村庄命名关。按照“有利于文化品牌的弘扬。有利于被大多数村民所接受”的原则，充分考虑历史渊源、文化习俗、现代文明等综合因素，充分酝酿、尊重民意，不强配硬取，不搞简单的村名叠加，努力使新村村名既充满文化内涵、又富有时代气息，既要叫得响，又要不类同。三是村部选址关。从既有利于新村发展、规划实施、中心村建设，又有利于方便群众办事、干部干事出发，积极慎重、科学合理地选择新村办公地点。四是决议形成关。切实做到程序到位，手续齐全，特别是在村民代表会议形成调整决议，以及村民代表会议在决议上签名的关键环节上规范操作，充分体现法律的严肃性，不因图一时方便，使工作留下后患。五是档案整理关。档案是行政村集体所有的宝贵财富，特别要加强对村文书档案、会计档案、土地及各类承包档案的管理。

一步到位，不拖泥带水。村规模调整工作涉及面广，难度高，为使调整工作一步到位，江山市切实加大了推进力度。明确调整范围。为便于各乡镇(街道)执行操作，市里统一确定了调整原则：山区村在500人以下的，其他村在1000人口以下的，原则上应当调整；山区村在500人以上，其他村在1000人口以上的，因经济社会发展和城镇建设、中心村建设需要调整的，也应该调整。强化政策激励。为调动乡镇(街道)积极性，保证较高的撤并力度，凡撤并1个村，市财政一次性安排奖励补助金10万元，作为乡镇(街道)村规模调整的工作经费，主要用于村级债务化解、撤并村村干部报酬补助、新村运转经费等，并可适当安排乡镇(街道)工作经费。加强督查考核。市委、市政府把村规模调整工作列入对乡镇(街道)的年度考核，并且在村两委换届后组织对村规模调整工作进行绩效考核，对先进乡镇给予了大力表彰。对因准备不周、组织不全而引起群访事件造成不良影响的，在考核评比中予以一票否决。

深度融合，不貌合神离。实行村规模调整，撤并不是目的，关键在于融合。资产融合上，在坚持新村统一管理、一支笔签字的前提下，对调整村之间人均集体净资产相对接近的村实行直接并账，对调整村之间人均集体净资产相差悬殊的村实行有条件的并账；超额资产实行定向使用。全市资产融合一步到位的新村57个，占总数的38.5％。班子融合上，在新一届村两委换届选举前，建立过渡班子，在由镇(街道)党(工)委指定负责人和组成人员，努力平衡调整村参与过渡班子的人数。两委换届选举中，鼓励调整村人员积极参加，力争被调整村在新班子中都有人员，充分体现原有各村利益。群众融合上，充分发挥村级文化活动场所作用，积极组织各种娱乐文化活动，在丰富村民精神文化生活的同时，也加强了调整村民之间的联系沟通。