从集体福利到市场福利

农民生活质量与福利状况是当前中国社会经济政策议程中最为基础、最为重要和最为突出的问题。农民与国家的关系具有丰富多彩和不断变化的内涵、外延及表现形式,可以从不同的角度界定。在社会现代化与人的现代化背景下,农民与国家关系的基本内涵是:农民实现身份转变,国家谋求社会现代化发展战略,将农民与国家关系转变为市民与国家关系。农民与国家关系的实质是国家对农民福利责任的承担与农民生活质量的改善和福利水平的提高。农民生活质量改善与福利水平提高可以采取多种多样的方式,具有各种不同的层次结构。传统方式是并不改变现存社会结构与制度性安排,通过经济福利状况改善谋求生活质量的提高。这是传统农业社会农民谋求改善生活质量的主要方式。在中国社会结构性变迁与社会现代化背景下,农民改善生活质量与提高福利水平的愿望相当大程度上取决于国家的政策取向,取决于农民与国家关系的结构性调整,取决于社会现代化与国家现代化程度。这是结构性变迁与制度性安排方法,是通过社会革命的方式改变农村面貌、农业结构与农民身份,改善农民生活质量与提高他们的福利水平。目前,中国社会正处于由传统农业社会向现代工业化社会转变的历史阶段,结构性变迁与社会发展涉及方方面面,其中农民与国家关系是最基础、最重要与最突出的问题。最基础是指农民与国家的关系是考虑所有农民福利问题的最主要基础;最重要是指农民与国家的关系是影响农民福利状况最重要的因素;最突出是指农民与国家的关系是农民福利议题中最优先的领域。

社会福利是观察和描述农民与国家关系演变的基本层面,中国农民问题研究长期缺乏社会福利理论视角,农民福利尚未进入主流公共言论与学术空间,是个边缘化议题。社会福利是工业化与都市化的产物,是现代社会对贫困等社会问题的制度性回应,基本功能是透过满足变迁中的社会需要与人类需要,缓解社会冲突与解决社会问题,改善生活质量与提高福利水平(Johnson & Schwartz,1997)。一般来说,社会生活可分为经济生产与社会福利两大部分,相对应的是经济政策与社会政策。经济政策目标是自由市场与经济效率,基本运作机制是自由市场与市场就业。社会政策目标是国家福利责任与社会公平,基本运作机制是社会再分配与福利服务提供(Room,1979)。从这种意义上来说,社会福利既是纷繁复杂与千变万化社会生活的重要组成部分,又是观察与描述社会结构特征和农民与国家关系的基本层面。更为重要的是,中国社会科学文献回顾表明,1949年特别是改革开放以来,中国农民问题理论与政策研究普遍缺乏社会福利的理论视角,农民福利对国家决策者与理论工作者来说是个十分陌生的概念。总体来说,目前中国农民问题研究现状至少可以概括为“六多六少”:对农业经济问题研究较多,对农村社会问题研究较少;对紧迫现实问题研究较多,对宏观理论政策问题研究较少;对严峻现实问题研究较多,对历史比较问题研究较少;从社会管理与社会控制角度研究问题较多,从改善生活质量与提高福利水平角度研究问题较少;从社会政策与经济政策分隔角度研究问题较多,从社会政策与经济政策互动角度研究问题较少;从中国社会发展特殊性角度研究问题较多,从世界历史发展普遍性规律角度研究问题较少。改革开放以来,中国农民研究主要集中在农村改革与城乡协调发展、农村社会学理论研究、小城镇研究与人口迁移、农民阶级分层与社会流动、农业剩余劳动力转移和农民工流动问题、农村婚姻家庭与生活方式、农村贫困与社会保障问题、农村民主政治发展与村民自治等现实热点问题(李守经,邱泽奇,1989)。题目明确和主题鲜明的农民福利研究甚为鲜见,只有生活方式与社会保障研究偶尔涉及狭义农民福利问题。农民福利议题尚未进入政治精英与知识精英的视野,尚未进入主流公共言论与学术言论空间,这种状况与中国社会的农民国家性质与社会现代化状况极不相称,亟待改变。

一、制度与集体主义福利政策框架

中国农民福利状况与政策模式可以分为两大理想类型,一是改革开放以前的集体福利模式,二是改革开放以来的市场福利模式。从历史发展角度看,当代中国社会发展可分为两个截然不同与特征鲜明的历史阶段,农民福利状况与福利政策模式同样如此。总体来说,改革开放以前,中国农民福利状况与政策模式可以概括为集体主义与社区互助的福利政策模式。改革开放以来,中国农民福利状况与政策模式可以概括为个人主义与地区差别的福利政策模式。改革开放以来的二十多年间,中国农民福利状况与政策模式逐渐由集体福利过渡为市场福利。更为重要的是,这个过渡时期并未结束。这两种福利政策模式可以看作是中国农民福利状况的“理想类型”,是观察与分析社会转型时期中国农民生活状况的概念化工具。需要特别说明的是,虽然这两种政策模式是对中国农民福利状况历史发展与现实状况的理论化抽象与概念化概括,但是它们是以丰富多彩和扎实可信的经验调查与实证研究发现为基础的。

中国农民集体福利政策模式形成发展的历史背景与制度基础是宏观取向的城乡二元社会福利结构与微观取向的农村制度。1949年中华人民共和国成立以后,由于国内外社会环境的严峻性,如何巩固与维持新生的社会主义政权,努力发展经济和实现国家工业化成为优先战略目标。社会主义中国的社会经济基础异常薄弱与经济发展水平偏低客观上又加剧了实现这种发展战略的必要性、紧迫性和重要性,社会政策与福利议题自然而然处于次要和无足轻重地位。更为重要的是,20世纪50年代中后期特别是粮食统购统销政策与制度的发展,农业社会主义改造加速进行与农业合作化运动高潮迭起,运动与制度的蓬勃发展,以及城乡分隔户籍制度的实施,二元经济结构最终演变为城乡二元社会结构(刘易斯,1989;薄一波,1991)。二元社会结构是指社会生活中同时存在两种截然不同的社会结构与制度安排。全体公民被人为地分为城乡两类居民,城市市民与农村农民具有截然不同的身份、规范、价值和角色,生活在截然不同的生活环境之中。在城乡二元社会结构处境下,中国社会逐渐形成城乡有别的二元社会福利制度。按照当代中国学者的经验研究,二元社会福利制度主要是由不合理的户籍、粮食供给、副食品与燃料供给、住宅、生产资料供给、教育、就业、医疗、养老保险、劳动保护、人才、兵役、婚姻和生育制度等14种制度构成。户籍制度是城乡有别的二元社会结构与二元社会福利制度的基础(郭书田、林纯彬,1990)。与此同时,农村与农村化运动加速了农村制度的形成与发展(薄一波,1993),为农民福利政策模式形成奠定了相关的思想、组织与制度性基础。

农村制度决定了农民集体主义福利政策模式的价值基础、政策目标,奠定了农民集体福利事业的制度基础,营造与建构了农民集体福利事业生存与发展的微观社会环境。从1958年成立到1984年解体,中国农村与中国农民在制度下度过了整整26年。 曾是一个时代的象征。制度是理解当代中国农村社会和农民生活状况的一把钥匙(张乐天,1998)。是当代中国农村社会制度与农民生活状况的政治经济革命与思想文化革命的产物。的社会思想基础是当时蓬勃发展的社会主义与共产主义,价值基础是社会团结、社会合作和社区互助,其实质是集体主义价值观念。共产主义精神在全国各地蓬勃发展,农村社会主义和共产主义教育运动方兴未艾,国家严格限制自留地与家庭副业收入在合作社和公社社员总收入中所占比例和消灭私有制的坚定决心,以及时期大力兴办公共食堂等政策措施典型反映了这类价值观念(中共中央文献研究室,1995);1958年《中共中央关于在农村建立问题的决议》指出,的核心政策目标是指导农民加速社会主义建设,提前建成社会主义并逐步过渡到共产主义,典型反映当时急于求成和左倾冒进的思想意识。1962年中共八届十次全会通过的《农村工作条例修正草案》规定,国家要尽可能地从各方面支援集体经济,发展农业生产,逐步进行农业技术改革,用几个五年计划的时间,在农业集体化的基础上,实现农业的机械化和电气化(中共中央文献研究室,1997)。的政策目标由长远过渡目标变得现实具体目标,由宏观战略目标变为微观取向农业政策目标,由式目标变为实事求是式目标。但是,值得注意的是,这两个重要决议均未涉及农民福利政策目标。集体福利政策目标的基本特征是集体福利事业处于次要地位,发展农业生产和为向共产主义积极过渡创造条件的政治目标与经济目标至关重要,处于优先领域,发展农民集体福利事业只是巩固的基本辅助手段与政策措施。公社(国家)对农民政治福利(政治参与)、经济福利(发展农业生产)和文化福利(提高政治觉悟)的关注,远远高于狭义社会福利(社区与家庭生活)与生活福利(衣食住行生存需要)。

时期农民集体福利体系主要内容是以社区为基础的经济福利(农业生产)与社区公共福利事业,社区互助互济成为福利发展的基本途径。集体福利服务对象覆盖所有正式与非正式(社区)社员,普及特征突出。公社社员大体分为两类:一是对丧失劳动能力或生活有困难社员的服务,例如生产队对于生活没有依靠的老弱孤寡病残疾社员,遭到不幸事故,生活发生困难的实行供给或补助,对于生活有困难的烈士家属、军人家属和残废军人给予适当优待,对于家庭人口多、劳动力少的社员适当安排他们的工作,对于因公负伤社员给予补助。二是具有劳动能力的社员主要通过生产劳动和计工分的方式获得经济收入,满足基本生活需要(中共中央文献研究室,1997)。农民集体福利服务项目众多,内容广泛,基本分为生产福利与社区公共生活福利两大类。生产福利主要是指农业生产(产前、产中和产后)、农田水利基本建设和增加肥料、改良土壤与普及良种等经济,这类服务主要归属于经济福利的范畴。社区公共生活福利主要由公共福利与生活福利两部分组成,公社组织军事化、行动战斗化、生活集体化特征降低了家庭福利的重要性,促进了农村地域社区范围中集体性公共福利事业的迅猛发展。公共食堂、幼儿园、托儿所、缝衣组、理发室、公共浴堂、幸福院、农业中学、红专学校和儿童福利事业等是主要内容(中共中央文献研究室,1995)。农民集体福利事业资金来源主要有三条途径:一是由生产队扣留的公积金,提取比例一般在可分配总收入的3~5之间。公积金主要用于生产利开支,例如生产队兴建基本建设和扩大再生产的投资从公积金中开支。二是由生产队总收入中扣留下来的公益金,提取比例一般在可分配总收入的2~3之间,以作为社会保险与集体福利等生活福利事业的费用,这是福利资金的主要来源。三是国家为农村“三无”人员提供的社会救济金与灾民临时救济款,这是福利资金的补充来源(中共中央文献研究室,1997)。农民福利服务方式方法多种多样,但以人力帮助与物质福利、临时补助为主,现金保障和社会服务为辅。时期基本是物物交换主导的交换方式,现代取向的商品经济形式与交换方式微乎其微,这直接影响福利服务的基本方式。概括来说,依据不同的群体特征,农民社会资源分配与福利服务方式有四种:一是对有劳动能力的普通社员采取基本口粮和按劳动工分分配粮食相结合的办法,也可采取按劳动工分分配加照顾的办法。二是对无劳动能力和缺乏生活来源的老弱病残孤寡予以集体供给制度。三是对遭遇不幸事故,生活发生困难的社员给予临时补助。四是对生活有困难的烈士家属、军人家属和残废军人给予适当优待和补助。优待是指国家、社会和群众对烈军属、革命伤残军人、现役军人及其家属等优抚对象在政治上、经济上给予优厚待遇的制度。为补偿农村烈军属因无劳动力或缺少劳动力造成生活困难而依靠群众给予物质优待,这是优待工作的主要内容。物质优待形式主要是20世纪50年代初期的代耕土地和时期的优待劳动日(周士禹,李本公,1996);农民福利管理体制与组织结构主要是公社和生产队二级管理,或是公社、生产大队与生产队三级管理,地域范围有限,社区管理取向与特色鲜明。

农民集体福利制度创造独特的福利政策模式,形成若干引人注目的基本特征。农民集体福利政策模式成败优劣和历史经验应放在当时特定社会环境中历史考查和客观评价。农村是政社合一的组织,是社会主义社会及其国家政权在农村的基层单位,是二元社会结构、二元社会福利结构与左倾冒进、急于求成思想的产物,是社会主义公有制在农村社会的逻辑发展与组织表现形式。二元福利制度根本问题是剥夺农民的公民权利与社会权利,其实质是制度性社会不平等和政策性不公平。农民只拥有形式公民权利,而无实质公民权利,无法得到国家提供的福利与服务。农民集体福利制度安排的主要问题是缺乏相应经济基础,现代取向社会福利制度建基于传统农业生产基础上,农民集体福利的低水平、短期性、普遍性贫困和无法维持是可以预期的必然结果。的社会主义与共产主义价值基础是集体主义的文化价值观念,这种集体主义既不是社会化大生产产生的“标准”集体主义,又不是以宗族和血缘为基础的家庭式集体主义,而是以地域社区和社区组织为基础的小集体主义。与此同时,在“跑步”进入社会主义和实现农业现代化政策目标高于一切背景下,基本生活需要满足与生活福利处于边缘化状态,农业社会生产方式与现代社会的社会需要之间存在潜在的差距。更为重要的是,农民集体福利模式服务对象的普及性特征反映农民天然平均主义的倾向。服务内容上经济福利与生活福利高度相互交织说明社会经济结构分化程度极低,经济生产与社会消费相互渗透地重叠在一起。福利资金主要来源于公社积累反映了国家福利责任承担的有限性。服务方式的物质福利为主说明缺乏商品经济环境,管理体制的化充分体现农民集体福利模式的社区组织与社区管理基础。总体来说,时期农民基本需要范围主要局限在基本生活需要,可供选择的需要满足途径十分有限。尽管物质生活处于普遍性贫困状况之中,但是精神心理福祉普遍处于相对幸福与满意的状态。农民需要满足状况是低水平和稳定的,总体生活质量偏低。

二、市场经济与个人主义市场福利政策框架

改革开放以来,中国社会环境与制度安排发生结构性转变,进而推动农民福利政策模式转变。1978年12月,党的十一届三中全会确定了解放思想、开动脑筋、实事求是、团结一致向前看的指导方针,放弃“以阶级斗争为纲”的左倾错误路线,做出了将党和政府工作重点转移到社会主义现代化建设上的战略决策,标志当代中国历史进入现代化建设时期(高凯,熊甲光,1989)。1984年,中共十二届三中全会做出《关于经济体制改革的决定》。经济体制改革与现代化建设成为党和国家工作的重中之重。1993年中共十四届三中全会做出《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出建立社会主义市场经济体制的目标和任务(中共中央,1993)。发展经济与改善人民生活质量,谋求经济增长与社会协调发展成为国家政策议程优先议题。中国社会结构与社会关系,特别是城乡关系与宏观取向社会环境发生史无前例和翻天覆地的结构性变迁。与此同时,以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济改革拉开了中国经济体制改革的序幕。伴随农村经济体制改革不断深化,政社合一的农村制度已不适应农村社会经济发展需要,废除制度已势在必行,刻不容缓。1983年10月12日《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》的标志的正式解体和终结(民政部政研室,1988)。城乡经济体制改革和社会福利制度改革,特别是户籍管理体制改革和世界罕见的大规模农民流动,在相当大程度上冲击和瓦解了城乡二元社会结构与二元福利结构(赵树凯,1998)。农村集体经济让位家庭经济,农村集体经济组织让位家庭式经济组织,农村的集体主义文化让位家庭和家族为基础的个人主义文化,农民集体主义与社区互助的福利政策模式让位以家庭为基础的个人主义与地区差别的福利政策模式。中国农民福利政策模式发生结构性转变。

社会主义市场经济体制和农村经济体制改革决定了农民以家庭为基础的个人主义与地区差别的福利政策模式的价值基础、政策目标,奠定了农民家庭福利的制度性基础。社会主义市场经济体制是经济体制改革的产物,是社会主义制度与市场机制的有机结合。以家庭为基础的个人主义与地区差别的福利政策模式的价值基础是效率优先,兼顾公平。中国社会的经济效率与社会公平关系发生根本性转变(中共中央,1993)。在社会主义市场经济条件下,社会竞争取代社会协调,社会公平观念取代社会平等理想,机会平等观念取代结果平等思想。更为重要的是,市场经济环境与制度基础导致城乡福利政策目标出现两种相互矛盾的现象,一是城乡有别的福利政策目标变为全党和全国人民的共同奋斗目标。这意味着中国农民的个人主义和地区差别的福利政策目标同样是实现社会现代化的第二步战略目标,即不断改善生活状况,人民生活达到小康水平。这反映中国社会福利政策目标由经济增长与农业现代化为主转变为以社会福利与人的现代化为主,说明经济增长优先的思想让位于社会发展优先的理念,说明提高社会福利与改善生活质量成为国家层面社会经济政策的核心议题和关注点(陆学艺、李培林,1991)。二是全国城乡、行业、地区之间和群体内部不同阶层之间的收入差距明显扩大,发达地区农民福利制度建设成果显着,中等发达地区农民福利制度创新正处于关键时期,落后地区农民福利问题无从谈起,遥遥无期,形成东部沿海地区、中部地区和西部地区之间拥有截然不同福利政策目标的差异格局(民政部政研室,1997)。需要特别指出的是,在社会主义市场经济条件下,这种城乡一体化与地区差别化发展并存共生的趋势不仅没有终止的迹象,而且有进一步扩大化的趋势。

在市场经济条件下,中国农民个人主义与地区差别福利政策模式的主要内容是以家庭为基础的家庭福利与就业福利,市场就业是增进个人福利与家庭福利的基本途径。改革开放以来的二十多年间,中国农民福利状况与政策模式逐渐由集体福利转变过渡为市场福利。市场福利主要是指市场机制与市场就业,它既是增进个人福利与家庭福利的基本途径,又是决定福利状况与需要满足程度的主要影响因素,还反映福利政策模式最本质的特征。在农村经济改革与联产承包责任制条件下,除老弱病残孤寡和优抚对象继续享受集体福利与国家保护之外,东部沿海地区农民通过多种途径脱离农业与农村,主要在本地区和城市中谋生。中部和西部绝大多数农民丧失集体福利和社区互助,他们要通过自力更生、家庭照顾和市场就业渠道满足自身及其家庭成员的基本生活需要,国家福利提供对象的范围十分有限。作为全国农村千千万万剩余农业劳动力的青壮农民外出就业打工便是典型例证(陈吉元,1991)。农民市场福利服务项目种类繁多,服务范围主要包括农业社会化服务与农村社区公共福利服务两大部分。农业社会化服务是时期生产福利的发展与延续,是农业生产专业化与家庭小而全生产结构矛盾的产物,是千家万户分散经营方式同社会化大市场矛盾的产物,全国各地农业社会化服务内容多寡与范围大小千差万别,迥然不同(张留记,1992)。全国各地农村社区公共福利与公益服务事业发展状况千差万别。东部沿海发达地区社区公共福利与公益事业兴旺发达,农民不仅衣食住行基本生活需要满足程度较高,而且养老、教育、医疗保健事业和公共基础设施发达。农民生活方式趋向城市化,生活质量不断提高。农村社会结构与农民身份已经发生结构性变化(折晓叶,1997)。与此同时,在中部特别是西部地区农村社区中,由于缺乏集体经济基础与多样化就业渠道,农村公共福利和公益事业普遍走向衰败,农民个人福利和家庭福利水平普遍偏低,社会分化程度较低与社会结构变迁缓慢(陆学艺,1992)。全国各地农民市场福利的资金来源同样呈现空前多样化与巨大差异性。东南沿海地区福利资金来源多种多样,既有村庄集体股份的分红收入,租地与土地转让开发费用,又包括承发包工程收入和乡镇统筹资金返还,甚至还可能包括港澳台同胞和海外侨胞的捐赠(折晓叶,1997)。与此同时,在中部特别是西部地区农村社区中,在集体经济基础薄弱甚至完全崩溃瓦解,生产投资严重匮乏的情况下,公积金与公益金提留难问题突出,乡镇统筹的农村教育、修建公路、计划生育、优待烈军属、供养“五保户”和民兵训练等民办公助事业经费筹集困难,福利资金来源几乎无从谈起,影响农村公共福利事业发展(陆学艺,1992)。市场福利服务方式的突出特征是经济保障、收入补偿和现金优待占据核心位置,物质救济、收入保障与服务保障方式并存共生,相互依赖,推动农村福利服务方式多样化。改革开放以来,在绝大多数中国农村社区中,商品经济意识日益普及,货币交换范围不断扩大,社会福利服务的收入保障方式逐渐流行,福利服务在需要满足中发挥越来越大作用。例如农村优抚对象、优待形式由时期的优待劳动日变为发放优待金(周士禹,李本公,1996)。随着农村社会管理模式的重大变化,市场福利管理体制也随之发生重大变化