积极实施政府采购政策 力促高新技术产业发展

摘 要：高新技术的发展是一个国家综合国力的重要体现，是产业竞争力的核心要素之一。西方国家为了促进本国高新技术产业的发展，大多采取了政府采购政策。以政府采购对高新技术产业发展机理为依据，重点探讨促使中国高新技术产业发展的政府采购政策：完善政府采购的法律法规制度建设；调整优化政府支出结构，扩大政府采购规模；建立高新技术产品采购“首购”制度；实行政府采购优惠价格政策；及时调整高新技术企业和高新技术产品目录；设立政府采购专项基金，扶持中小型高新技术产业内企业发展。

关键词：高新技术产业；政府采购；政府“首购”制度

中图分类号：F12 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）07-0186-03

在西方国家，政府采购是政府进行宏观经济调控和扶持产业发展的重要措施之一，政府采购规模占GDP比例较大，一般在15%～20%之间。中国政府采购起步较晚，2011年政府采购规模为11 332亿元，仅占当年GDP的2.4%。近年来，江苏高新技术产业和战略性新兴产业的快速发展，既为政府采购提供了空间和对象，当然其发展与政府实施积极地采购政策密不可分，2011年、2012年政府实际采购规模分别为1 117.9亿元、1 450.25亿元，占当年GDP的比例分别为2.3%、2.7%。

由此看出，无论中国还是江苏省的政府采购水平与西方国家相比仍存在较大的差距，政府采购的低水平、小规模极大制约着政府采购政策手段对高新技术产业发展的促进作用。

一、实施政府采购政策，力促高新技术产业发展的机理分析

（一）实施政府采购可以有效扩大高新技术产品的市场供给和需求

高新技术产业的发展过程大体经过“研发—中试—产业化生产”三个阶段，期间技术要素市场、产品市场可能会发生很大变化，产业发展必将面临系列风险，如决策风险、技术风险、市场风险和投资风险。在产业化初期，生产规模小，私人成本大于社会成本，个别产品价格较高，市场需求较少。为了促进高新技术产业的发展，世界各国大多通过风险投资、税收减免、政府补贴和政府采购等措施来进行产业扶持。通过政府采购，市场对高新技术产业产品需求扩大，产业内企业投资增加，生产规模扩大，产品供给增加，产品价格下降，产品成本由私人承担变为私人和社会共同承担，高新技术产品生产的边际成本降低，企业的边际收益增加。例如，在20世纪五六十年代的美国，计算机和半导体处于产业化的初期阶段，通过美国的国防部和国家宇航局的采购，使得政府部门最先成为计算机和半导体产品的用户；1960年集成电路产品刚问世时，100%由政府进行购买，通过政府采购使美国计算机和半导体产品迅速走出实验室，极大地降低了产业化初期的市场风险，进而使其成为享誉国际市场的产品（政府采购对高新技术产品供给的影响流程和正效应，见图1、下页图2）。

在下页图2当中，纵轴、横轴分别代表高新技术产品价格P和供求量Q，S0、S1分别代表政府实施政府采购前后的高新技术产品供给曲线，E0、E1分别代表政府采购前后的高新技术产品的供求均衡点。依下页图2看出，由于实施政府采购政策，高新技术产品的供给曲线曲线由S0移动到S1，市场供求的均衡点由E0移到E1，高新技术产品的供求均衡量由Q0增加到Q1，均衡价格由P0下降到P1，政府采购“需求”拉动高新技术产业发展效应凸显：产品价格下降，市场供求增加，高新技术得以推广，行业得以发展。

图2 政府采购高新技术产品的供给效应

（二）实施政府采购可以有效保护国内“幼稚”的高新技术产品市场

在政府采购方面，美国扶持国内高新技术产业发展的做法值得借鉴。例如，20世纪五六十年代，对于刚兴起IT产业，通过美国政府有针对性地政府采购，极大地扶持了IBM、HP、德克萨斯仪器公司等一批国际IT产业巨头；美国西部硅谷地区和东部的128公路沿线的高技术产业群的迅速发展，与联邦政府的政府采购也密不可分。在政府采购中，有的产品则是军民互通互用，有的军品稍加改进也会成为民品，如飞机等，即使在国防领域没有使用或使用中淘汰的产品，也可转化为民用产品，客观上也极大地促进了民用产品技术水平的提高。与西方的发达国家相比，中国高新技术产业内企业发展依然落后，根本原因在于绝大部分企业的研发投入不足，原创性技术较少，产品核心竞争力不强，与国外的大公司、大企业相比仍处于劣势，在国际市场具有较强竞争力的企业和产品依然偏少，当然政府作用的缺失也很关键。国内企业发展中，对于核心技术引进、模仿者居多，甚至于抄袭别人的技术，核心技术对外依存度较高。例如，对于电子行业的“芯片”这一高新技术产品，中国大量需要进口，进口额远远高于石油，数据显示，2012年中国从国外进口的“芯片”价值超过1 920亿，而石油进口只有1 200亿，技术净进口大国暂时难以改变。

图3 政府优惠价格采购的效应

在图3中，纵轴代表价格，横轴代表供求量，S和D曲线分别代表高新技术产品的供给曲线、需求曲线，两条曲线的交点E代表均衡点，P0为均衡价格，Q0为均衡量（即供给量等于需求量）。P1为政府对高新技术产品的优惠采购价格，P1高于P0点，政府实施优惠采购价格后，产品供给量为Q2，大于均衡量Q0。

由此可以看出：一是通过优惠的支持价格政策，扩大了市场上的高新技术产品供给量和需求量，利于高新技术的推广和应用；二是市场化初期通过政府的优惠价格采购，政府成为高新技术产品的最先使用者和推广者，扩大了高新技术产品的市场需求，保护了国内的幼稚产业发展。

（三）实施政府采购可以有效调节宏观经济运行

政府采购是政府调节宏观经济的手段之一。宏观经济的不稳定纯粹依靠市场是无法解决的，像1929—1933年的全球性经济危机、2008年的国际金融危机等，只有通过政府“看得见的手”进行自觉调节，“斟酌使用”财政政策手段，“熨平”经济剧烈波动，才能实现宏观经济持续稳定的增长。根据凯恩斯的乘数理论，政府采购乘数是政府采购支出变动所引起的收入成倍变动，其公式为：

Kg==

这里K g 为政府采购乘数，Y为国民收入增量，G为政府采购支出增量，b为边际消费倾向（即为个人消费支出增量占个人收入增量的比例）。

政府采购乘数具有“双面性”。例如，当实施政府采购时，若边际消费倾向b=0.8，则政府采购乘数K g =5，若政府采购高新技术产品支出增加200万元，高新技术产业内的企业收入将增加1 000万元；当政府采购高新技术产品支出减少200万元，高新技术产业内的企业收入也将减少1 000万元。

由此可以看出，实施政府采购后，高新技术产业内企业收入将成倍增加，受利益机制的驱使和政府扶持政策的影响，整个产业内企业的投资将增加，生产规模将扩大，产品供给将增加，产品价格下降，高新技术产品需求增加，高新技术得以扩散和辐射。政府对高新技术产品需求作为社会总需求的有机组成部分，随着政府对高新技术产品采购的增加，“内需”扩大，必将利于宏观经济的持续发展（见下页图4：政府采购的对宏观经济经济发展调控过程）。

二、实施积极的政府采购政策，力促中国高新技术产业发展

（一）不断完善政府采购的法律法规制度建设

虽然中国的《政府采购法》已实施多年，在提高财政资金使用效果、发挥政府对市场调节及对产业的扶持等方面发挥了较大的促进作用。但是，《政府采购法》在实施中也暴露了诸多的问题，例如对高新技术产业产品采购缺乏针对性和指向性、采购规模不大、增长速度缓慢、时滞性存在等，政府采购政策效应弱化。因此，为了进一步扶持高新技术产业的快速发展，政府相关部门应尽快出台《高新技术产业产品政府采购条例》和《高新技术产业发展促进法》，明确规定政府采购高新技术产业内企业产品范围、政府采购占政府经常性财政比例、优惠价格比例及政府采购增长率等，以发挥政府采购对高新技术产业发展的促进作用。

（二）不断调整优化政府支出结构，扩大政府采购规模

2013年，中国的GDP总量超过50万亿元，财政收入也突破10万亿元，这为扩大政府采购规模提供了客观的经济条件；高新技术产业和战略性新兴产业也快速发展，为政府采购提供了对象条件。为了不断扶持高新技术产业和战略性新兴产业的发展，发挥好政府采购的作用，安排政府采购支出时要不断调整政府采购支出结构，压缩一般性采购支出规模，扩大对高新技术产业和战略性新兴产业产品的采购规模。一方面，不断提高政府采购支出占GDP的比例，扩大政府采购范围和规模，“十二五”期间争取使政府采购支出占GDP的比例达到10%以上，只有政府采购的范围和规模扩大后，政府对高新技术产品的采购才会有较强的针对性，才会有操作实施的空间，才能彰显政府采购的政策效应；另一方面，应将政府采购支出增加的绝对量全部用于高新技术产品的采购，以保证政府对高新技术产品的采购会随着政府采购规模的扩大而扩大。

（三）高新技术产品采购实行政府“首购”政策

政府采购商品和劳务时，同等条件下，首先购买高新技术产业和战略性新兴产业提供的产品和劳务，即实行政府“首购”政策，这方面国外的做法值得借鉴。韩国政府规定，在进行政府采购中，必须首先购买“国货”，购买国内企业生产的高新技术产品；其次选择国内的外资企业生产的产品；最后才是国内确实不能生产的产品，则选择国外的高新技术替代产品。结果使得大批的韩国高新技术产业内企业实现生产规模化，效益递增化，其产品纷纷走向世界市场，形成三星、LG等世界知名品牌。

当前，中国也孕育出了像联想、TCL、海尔、中兴、华为等国际知名企业，但数量依然偏少。因此，后危机时期，在产业结构调整、经济发展方式转变中，随着总体研发实力的增强，必然会涌现出一大批高新技术企业，实施政府采购的对象空间将成为现实。为此，实施“首购”时，必须做到：首先，需要从程序上进行规范，政府采购必须通过公开招标的形式完成，参与投标的企业必须是符合条件的、政府有关部门认定的高新技术和战略性新兴产业内企业；其次，采购的对象必须符合“高新技术”和“战略性新兴产业”发展要求，防止和避免个别企业以低端技术产品充当高新技术产品、以国外企业的高新技术产品充当国内企业的高新技术产品；第三，招投标过程既要强化政府监管和监督检查的力度，又要吸收“第三方”的广泛介入，以引起同行的关注，对中标企业和产品也要进行公示，接受同行监督；最后，“首购”中，对于造假以骗取国家优惠政策者，实施严厉打击。

（四）高新技术产品政府采购实行优惠价格政策

政府采购资金来自政府财政支出，政府完全有条件实施价格优惠政策。高新技术产业和战略性新兴产业产品实行优惠价格政策就是在同等条件下，政府对此类企业的利益返还，就是对企业的“明补”和“让利”。通过对高新技术产业产品实行5%～10%的优惠价格采购，必将极大提高高新技术产品的市场中标率。一旦高新技术企业以优惠价格中标，随之而来的是高新技术产业产品市场需求扩大，产品供给增加，企业收益增加，研发投资R&D也增加，产品更新换代加快，市场竞争力提升，产业内企业赢得更多的市场发展空间和优势。

（五）及时调整高新技术企业和高新技术产品目录

随着科技的发展和研发水平的提高，新技术、新产品不断涌现，过去的高新技术企业和高新技术产品，随着产业发展，若企业不注重产品的研发投入和产品的更新换代，可能不再是高新技术产业和产品。因此，政府部门对高新技术产业和产品目录进行适时的调整就很有必要，目录的调整应本着政府扶持、市场需要、高新技术产业内企业发展的原则进行。高新技术企业和高新技术产品目录的适时调整和补充，可以降低政府采购政策的时滞性，可以保证政府采购的商品始终是高新技术产品。政府采购不能仅限于传统的办公用品和劳务，应将全部的高新技术和战略性新兴产业产品及政府扶持发展的产业产品及时地包括进去。例如，为了扶持国内汽车产业的发展，2012年2月24日，中国工信部公布了《党政机关公务用车选用车型目录》，将国产412款自主品牌汽车列为政府公务用车采购目录，此举为公务车采购支持自主品牌汽车的重要信号，必将极大推动对国内汽车产业、尤其是新能源汽车的发展。

（六）设立政府采购专项基金，扶持中小型高新技术产业内企业发展

对于中小型高新技术企业政府应通过设立政府采购专项基金进行扶持。一是设立中小型高新技术产业产品采购专项基金，从政府采购资金中专门列支20%～30%，用于采购中小型高新技术企业的产品；二是鼓励中小型高新技术企业积极申报国家设立的“六大”专项基金，争取得到专项基金支持，同时地方政府也应进行配套资金扶持；三是设立中小型高新技术企业产业转移和产品升级基金，以推动中小型高新技术企业产业结构升级、调整与产业转移；四是随着政府财力的不断增强，要不断加大专项基金和地方财政配套投入力度，以扩大专项基金支持力度和规模。目前，江苏省在政府采购中，已经将多项专项资金整合为“省级中小企业发展专项引导资金”，集中财力加大对中小企业发展的支持和引导。

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