自愿性环境政策工具在中国情境下能否有效?

摘要 自愿性环境政策工具是环境政策工具中的新工具之一,该主题的研究已经从描述工具特性转向解释工具效果、探究内在动因。本研究回答两个问题:① 企业采用自愿性环境政策工具的动因;② 自愿性环境政策工具是否确实有效地促使企业削减排污量。基于这两个研究问题,本研究采用文献分析法,从现有自愿性环境政策工具的研究成果中总结得出:管制性压力和非管制性压力都是推动企业参与自愿性工具的动因,但是管制压力是企业决定是否参与的关键原因,并且管制压力的持续存在是企业自愿削减排污量的必要条件。而在中国的环境管制情境下,环境管制被以发展经济为目标的地方政府弱化,管制压力薄弱;并且,中国的公民社区、消费者对环境治理的态度较为消极,来自与社区、消费者非管制性压力善不足于对企业的污染行为构成威胁;而且,中国大量中小规模的、环保技术落后的企业难以进入环境管制的监控范围之内。因此,在中国的环境治理背景,自愿性环境政策工具要发挥效用需要加强环境管制的压力。

关键词 自愿性工具;环境政策;政策工具

中图分类号 X32 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2010)09-0089-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.09.016

环境政策的自愿途径(Voluntary Approaches)于20世纪90年代在OECD成员国、美国等国家迅猛发展,自愿性工具和以排污权交易为主的经济工具被称为“环保政策的第三波”,对该工具的研究也逐渐从描述工具特性到解释其效果。从20世纪90年代后半期我国开始采用ISO14001、生态标志,并在2004开始在某些城市进行自愿性协议的试点。大量的研究在讨论自愿工具特征、比较其与传统政策工具的优缺点,但多数研究都陷入了工具主义的视角,而没有考虑政策工具的运用情境。本文通过分析企业参与自愿性协议的动因以及自愿性协议有效地削减排污量的条件,总结影响该工具有效发挥污染控制作用的三个因素,并分析在中国情境下这三个因素的实际情况,从而尝试性地回答自愿性工具在中国的情景中能否有效的问题。

1 企业参与自愿性工具动因

在环境政策领域,传统的政策工具是命令-控制(commandandcontrol)的管制型工具,但随着管制工具的效率低下、效果不佳,并且管制成本高昂,以经济类工具和自愿类工具为主要内容的新环境政策工具开始在20世纪90年代广泛应用。自愿性工具最早在20世纪60年代运 用于日本,后来在法国推广。虽然,自愿性工具发展日渐成熟,但对于什么是自愿性工具曾经有过争论,自愿性工具也被称为“行动法则”(codes of conduct)、“盟约”(covenants)、“协商式协议”(negotiated agreements),称呼不一。EU(European Union)委员会将自愿性工具总结性为:企业和政府为了达到环境目标而订立的协议[1]。OECD将自愿工具定义得更加广泛,认为自愿性工具是企业为了执行提高环境水平的行动而遵守的协议[1],该定义被普遍接受,基于自愿性工具本质上是一种没有强制性约束的协议,本文将自愿性工具等同于自愿性协议。在自愿性工具中,包括三种主要类型:单边协议(unilateral commitments)、协商协议(negotiated agreements)、公共自愿项目(public voluntary programmers)和私人协议(private agreements)。单边协议是由企业或行业协会自己订立的环境改进计划,严格来讲,单边协议并不是政策工具,它没有涉及到政府的参与,它更多地提供了企业向公众展示他们在环保改进方面的工作。协商协议是企业和公共机构以解决特殊环境问题为目而订立的正式协议,有约束性。公共自愿协议是由公共机构单边订立环保条款,并规定成员资格,企业自愿决定是否加入该协[1]。

尽管自愿性工具存在不同的形式,但所有的自愿性工具都包含着共同的要素:协议并不具有约束参与者削减污染排放的法律效力[2]。根据经济人假设,企业自愿削减污染排放量的行为违背了经济最大化原则,因为企业被假定为追求利润,而削减污染排放量是有成本的,这些成本包括改变生产工艺流程或技术更新的资金资源、环境管理的人力资源等,这些成本将增加生产成本,导致企业利润降低[2]。那么,是什么动机促使企业违背经济最大化原则而选择参与自愿性协议?

1.1 管制性压力

企业的参与自愿性协议的动因成为理解自愿性工具必须要探讨的主题,最为首要的原因是管制压力。在理论上,企业参与自愿性协议避免了管制成本,企业只有在成本最小化的情况下才会选择自愿途径,有两种方法来降低在环保方面的成本,第一种方法是通过降低实现环境目标的削减成本,第二种方法是通过降低完成环境目标的服从成本。自愿性协议就是第二种方法的实践模式。在实证研究中,许多研究证实管制压力或管制威胁对参与自愿性决策协议影响最大。作为企业的外部性压力,管制压力对参与自愿性协议的影响最为显著[3],并对企业环境管理计划的制定产生正向的影响[4]。但管制压力的效用是一种未来威胁,它虽然对企业参与自愿性协议产生推动作用,但是企业并不是为了服从现有的管制威胁,而是由于未来可能出现的责任威胁[5]。环境管制的出现是为了要纠正市场在解决环境外部性问题的无效性,市场的低效率或无效率是命令-控制式的管制模式的理论基础,但管制压力的存在也是自愿性协议的最为主要原因。环境管制压力的大小不仅影响企业参与与否的行为,而且影响到自愿性协议中排污量削减目标的设定。如果管制或立法的威胁很弱,那订立的削减目标很低,甚至低于立法所规定的水平;只有在管制威胁很强的情况下,才能制定出超过法律规定的最优水平削减水平,达到改善环境质量的目的[6]。

王惠娜:自愿性环境政策工具在中国情境下能否有效?

中国人口•资源与环境 2010年 第9期1.2 非管制性压力

非管制性压力――消费者、资本市场、NGO、社区――同样能推动企业参与自愿协议。社会环境压力对参与有显著影响[3],消费者压力、投资者压力能对企业是否采用EMS产生影响[5],以及如环境正义理论所认为的:政治活动活跃的邻里社区更能促使企业制定环境计划[4]。

除了企业所面临的外在压力外,企业自身的特性和自愿性协议的特征也影响参与决策。排放更多33/55化学有毒物质的企业、规模更大的企业、和最终消费者距离越近的企业越有可能参与自愿性协议[7],对这些类型的企业,削减排污量所带来的品牌效应、成本节约巨大。企业内部的管制特征也对参与决策有所影响,具有多个分公司的大企业、由有跨国公司管理经验的管理人员、强烈服从外部环境的员工更会采用自愿性工具[8]。

在大部分的研究中,管制压力是最为频繁的解释变量,外部压力的存在是企业参与自愿性协议的主要原因,同时,越是接近最终消费者的企业越是容易受到外部压力的影响。

2 自愿性工具是否有效地削减排污量

外部压力对企业是否参与自愿性协议产生影响,这些压力是否持续地影响参与者的排放量的削减?参与企业是否能比未参与企业削减更多的排污量?这些问题用来回答自愿性协议是否有效。自愿性工具基于假设:参与者能自愿地削减排污量。但研究表明,需要谨慎地评估、看待自愿性工具的效果。一种观点认为,自愿性工具确实削减了排污量,但是在管制压力持续存在的情况下有效的。Brouhle、Griffiths和Wolverton以美国钢铁行业为实证研究对象,结果表明:参与自愿性协议的可能性高的企业比那些可能性低的企业能削减更多排污量,但是这一结果在统计上没有通过显著性检验。这意味着企业在参与自愿性协议时虽然具有削减目的,但实际上协议对他们并没有产生影响行为的效果。相对于参与对削减量的不显著性,管制压力则通过了统计的显著性检验,并且系数为正数,这一结果表明,管制压力不仅对参与决策影响显著,对排污削减也具有明显的影响,证明了自愿性协议并不能有效地取代管制性工具[3],管制性压力的存在是自愿性协议发生效用的条件之一。在外部压力中,管制压力被证实对削减产生了直接影响,但是却没能证实消费者压力、投资者压力等因素也对排污量削减产生直接影响,而只是一种间接影响,是通过引进更为全面的自愿性协议产生影响的[5]。

管制压力不仅影响着企业的参与决策,更影响到自愿性协议的效果,自愿性协议和管制在环境绩效存在微妙关系。以ISO14001为实证分析为例,环境管制并没有减弱ISO14001的效果,地方政府提供的支持项目,比如环境绩效标准,更能推动企业采用ISO14001,这意味着地方政府提供的绩效标准能提高企业参与ISO的可能性,企业可能将参与ISO14001 看作是对管制的一种服从,ISO14001能帮助企业降低环境影响,自愿途径的效果和现存的环境管理联系在一起的,政府可以同时运用命令-控制途径和自愿途径[9]。但如果排污量不能自愿地控制,提供惩罚威胁和强制性管制更能引导企业积极的环保行为,强制性管理和企业特征都对污染物削减产生直接影响。如果在排污量能自愿控制的情况下,参与项目者能显著降低污染排放量。强制管制和自愿性协议互相补充降低企业的排放量,自愿性和强制性管制应该作为互相补充的工具[10]。

但另一种相反观点认为,自愿性工具并没有削减排污量,没有实现环保承诺。以美国的33/55项目为例,管制机构目的性地选择企业参与自愿性协议,相对于没有参与自愿性项目的企业,参与者并没有降低污染排放量(healthindexed emissions of target chemical)。在那些被检测到排放量降低的企业中,项目参与者增加转移到工厂外的回收站污染物,因此EPA很有必要调查将污染物转移到回收站之后,是否实质性地降低危害,或者仅仅是简单地将其转移给另外的接收者。只有当企业愿意参与项目和降低排污量时,该项目才能被作为污染控制的项目[11]。33/55项目吸引某些大的污染企业降低排污量,但是在1991-1995年期间观察到的削减量是独立发展的一个趋势,并不是33/55项目的直接结果,参与33/55项目并没有对企业削减排污量产生直接的影响,即使有削减,该削减也是在项目开始之前(1991年),这种削减仅仅是一个不依赖于是否参与的趋势。在33/55项目执行之前1988-1990期间,企业排污量削减越多,越是有可能参与项目,因为这些企业可以基于过去的削减而搭便车(freeride on past efforts),这些企业在项目执行期间削减量比较低。他们的重要发现在于,对参与的可能性估计并没有在任何模型中统计显著[7]。这和其他的研究结果――“负的、显著”(参与自愿性协议能导致排污量削减)[10]――明显冲突,那些在项目开始之前排污量削减比较多的企业更有可能参与项目,而如果他们参与到项目中来,在项目期间,他们的排污量仍然比较高。在这些得出自愿性协议无效或低效的研究中,更提倡管制性压力的存在,需要具有权威的环保机构来持续地监督参与者的行为,监控排污量的实际变化。

基于现有的讨论,虽然对自愿性协议是否有效存在争议,但基本认同管制压力对自愿性工具发挥效用的积极影响,管制型压力的持续存在是自愿性协议真正产生效果的必要条件,这点证明自愿性工具并没有替代管制型工具。在现有的研究中,管制型压力对企业是否参与自愿性协议、是否在自愿性协议框架中削减排污量影响深远,管制型压力的存在和持续影响是自愿性工具存在和执行的必要条件。这个总结放弃了工具主义所认为的工具特性是工具效果的决定因素,而赞同工具所运用的制度情景对工具效果影响巨大,一个国家的制度背景深刻地影响着政策工具的效果,基于此,在中国特殊的管制情境下,自愿性协议参与和执行会是怎样进行、效果如何呢?因此,本文将试图解释这一问题:在中国现有的管制情境下,自愿性工具能否有效?

3 自愿性工具在中国的管制情景下能否有效?要预测性地评估自愿性协议在中国能否有效需要找出该工具成功运用的几个条件。根据上文对现有西方工业国家的文献分析,本文总结出自愿性协议生效的几个条件:管制型压力的存在并具有较大影响,非管制型压力――社区压力、消费者压力对企业环境管理的产生影响,以及协议的运用对象是规模较大的、直接面对消费者的企业。

根据自愿性工具的研究,即使在自愿性工具运用广泛的德国,自愿途径是政府正式立法之前“自我管制”的办法,该途径也常常和传统的法律工具相结合,从而使其适用性更强。在发展中国家的背景中,高法规、监测和执行费和低的预算、人力和管理限制之间的不匹配,严重地影响管制法规发挥作用[12],在这样的总体环境中,自愿性协议在发展中国家的效果如何呢?Allen Blackman采用案例分析的方法分析墨西哥和印度三个自愿性协议案例,指出:在环境管制薄弱的情况下,自愿性协议注定低效,甚至失败[13]。相反的观点认为,自愿性协议在发展中国家是相当有发展潜力的,因为这些国家往往缺乏强制执行环境政策的管制基础,而自愿性协议并不必然依赖于强制性的法规,自愿途径能克服缺乏强制执行的限制条件,并且运用自愿性协议的企业能获得各种补贴,该观点将自愿性协议作为管制无效的替代性选择。根据前文的分析,本文并不认同第二种观点,因为管制性压力的存在是参与自愿协议的原因,自愿途径通常和法规工具混合使用,并没有代替管制途径。

中国作为发展中国家,自20世纪90年代,开始运用清洁生产、 ISO14001 环境管理体系、环境标志等自愿性环境政策工具。2003年4月,山东省政府和济南钢铁集团总公司、莱芜钢铁集团有限公司于签署节能自愿协议,标志着我国已正式实施自愿协议试点。同年的十一月份,青岛市的15家企业与当地政府签订了节能自愿协议,截至2007年,山东省已有51家企业签署节能自愿协议[14]。在环境管理体系和生态标志产品上,我国在1997年全面建立了环境管理体系国家认证制度,目前获得 ISO14001认证的企业已超过 3 000家[15]。起始于1994年的中国环境标志计划,在1994-2005年期间,中国产品环境标志认证委员会对800家企业进行了评估,1.2万种产品被授予各种环境标志[16]。在清洁生产方面,我国在2003年开始执行《清洁生产促进法》,由40家全国的清洁生产中心提供的支持,已经使得污染排放减少了20%,同时每年产生5亿元的经济回报[17]。

自愿手段在中国的环境政策中虽然不是一项重要的手段[16],但以自愿手段和经济手段为主要内容的新环境政策工具(NEPIS)正在被越来越多的国家采用,成为环境治理创新的趋势。中国环境治理的政策工具箱中,从20世纪80年代开始就引入了“谁污染谁治理” 的理念,并全国性地推行排污收费体系,至少对那些超过污水排放标准的违规企业而言,排污收费是激励违规企业控制污染的有效的途径[17]。自愿性工具20世纪90年代开始在欧盟 国家盛行,中国在20世纪90年代中后期引入自愿性工具,总体上中国的环境治理并不缺乏新颖的政 策工具。但是,为什么中国的环境治理绩效并不佳呢?是这些新环境政策工具的工具特性无法有效的提高环境绩效,还是中国的制度背景影响了新环境政策工具的效果?正是出于这些困惑,在比较工业国家和发展中国家的运用自愿性环境治理工具的经验之后,本文将要分析自愿性协议在中国的情景下能否有效?中国是否具备自愿性协议有效运用的情景?要回答该问题必须分析一下中国环境管制情景是否具备让自愿性工具有效的三个条件。

3.1 中国环境管制压力的情况

根据OECD的研究,大多数的发展中国家命令控制性的法规并不起作用。在中国,尽管对政府和市场的关系有不同的观点,但都认为中国在改革开放过程中塑造了一种强有力的政商联合[18],具体而言,中国对经济发展的影响更多地体现在地方层面,是一种地方政商主义[19]。而正是这种地方的政商主义影响了环境政策绩效,地方政府出于地方利益,为了不降低地方企业的竞争力,地方政府往往对企业污染行为听之任之。地方政府对环境管制的力度与政府对产业的保护意愿往往相反,一个产业对当地政府的财政贡献大, 必然会导致政府对其产生依赖, 从而减轻了政府对其管制的力度[20]。甚至当出现污染严重的情况时,地方政府部门往往不愿意使用惩罚工具,因为这些企业是他们重要的税源[21]。因此,在中国,政府对企业的环境管制压力薄弱,甚至出现环境管制失效的情况[22]。

尽管我国环境管理制度不断完善,但政府环境管制乏力,环境管制对企业环境绩效虽有显著的正向作用,但影响强度较小[23]。在这样一种环境管制的背景下,自愿性协议是难于成功的,因为当企业不能很好地执行管制协议,管制者无法让企业产生承担巨大的违约成本,违约成本很小,但违约的收益是可以预料的,企业通常违反协议的规定。

中国的政商主义不仅导致了环境管制型压力薄弱,也容易导致出现自愿性协议订立过程中的寻租、捕获行为。自愿性协议常常被私人部门、游说集团捕获,在管制捕获的情况下所订立的自愿性协议,其削减基准线和削减目标、透明性、监督机制、执行机制都被扭曲,自愿协议被企业用来向公众传达它们有意愿削减排污量的消息,获得公众认同,但并没有真正采取削减行动。这种在管制者被捕获的情况下订立的自愿协议并没有真正起到削减排污量的作用,反而降低环境质量。

3.2 中国非管制性压力的情况

Wheeler在对东南亚国家的污染削减情况的研究中发现,这些国家的正式管制型压力非常薄弱,缺乏明确的、有约束性的法规制度,缺乏制度资本、缺乏污染监控设施和训练有素的环保人员以及充分的污染信息,在这种情况下,污染情况理应严重。但是Wheeler的研究发现,即使在非正式管制严重缺乏的情况下,在东南亚仍有些非常清洁的工厂,他们认为是管制压力之外的非正式压力――社区压力――对企业施加削减排污量[24]。可见,非管制性的社区压力、消费者压力是自愿性协议有效的另外一个因素。

与管制压力不同,社区压力、消费者压力经常通过影响立法过程和购买模式,或者等方式来对污染企业施加压力。在当代中国研究中心进行的一项全国性调查(1998-1999)中,四分之三的被调查公众在购买商品时不会考虑其环境影响,约有65%的被调查公众不愿意为环境友好产品多付钱[25],该项调查表明了公众并没有动力对污染企业施加压力。在对企业决定是否参与自愿性协议的实证研究中,中国的社区公民并没有真正影响企业决策,没有足够的影响力,社区压力不足对企业构成威胁。

非正式的压力是动态变化的过程,在中国公民社会日益发展的情况下,污染企业所面临的非正式压力渐渐变大,消费者和社区在越来越参与到环境治理中来。公民在面对环境污染问题时,从消极被动的态度逐步地转变为积极主动的参与者。根据1998-1999年的当代中国研究中心的调查,只有43.9%的公民会选择投诉,而47.7%的被访者则听之任之。2004年环境管理和政策中心的调查显示:大约有80%的人会想政府机构投诉,大约2/3的人在发现违法事件时会采取法律行为[25]。但问题是,公民的以及抱怨仅仅集中在容易识别的危险系数不高的污染问题,对那些致命的、难于识别的有毒污染物质,公民抱怨难于生效[26],甚至不会察觉。

3.3 中国排污企业的特征

OECD对发展中国家环境法规的应用情况研究得出,命令控制方法在发展中国不起作用,因为它根本控制不了成百上千的小型企业,他们每个都只产生少量污染,但合起来的量就很大。即使在技术上可能,在经济上也是不可能的。所以即便法规体系很健全,也会使中小企业出现大量的不遵从行为[12]。从总体上看,基于市场的经济激励手段要明显优于基于命令与控制的规制手段,它可以以最小的费用更有效率地实现既定的环境治理目标[27]。在中国,存在大量的民营企业、乡镇企业,环保部门难于对他们进行识别、检测和惩罚,这些小企业很少受到管制者、消费者、社区和资金市场的影响,它们通过零售收入而非资本市场、银行贷款来获资金来源。相反,规模大的企业容易受到管制机构的监督和惩罚,它们更需要银行的资金支持,它们的产品更有可能在国际市场上销售,更有可能成为环保NGO、消费者、社区注意的对象。中国的乡镇企业往往能给往往能给地方带来收入,因而得到当地社区的支持,乡镇企业对环保部门的管制遵从率比较低,Xu在对江苏秦山镇的环境治理的调查中证实:乡镇企业大多不遵从排污的相关规定,有54.8%的企业部分遵从和不理睬(分别为16.1%和38.7%),仅有3.2%的企业完全遵从[28]。

4 小 结

自愿性工具是环境政策工具箱中的新工具,其背景假设是“自我管制”,但“自我管制”并不排他性地取代强制管制,相反,潜在的强制管制是“自我管制”有效的关键外在因素。在中国的情景下,环境管制压力和非管制压力还是比较薄弱,极有可能出现的情况是:当企业不能很好地执行自愿性削减协议时,管制者、生产者、资金市场和社区无法对企业进行惩罚,企业不用承担巨大的违约成本,或者违约成本很小,但违约的收益是可以预料的,那么追求利润最大化的企业通常会违反协议。同样因为管制型压力和非管制型压力薄弱,政府和企业所订立的协议往往是寻租、管制捕获的结果,这些协议没有定量化的排污基准线和目标、信息公开、监督机制、惩罚机制等自愿协议成功实施的先决条件,这样的自愿性协议只能是企业用来自我宣传的幌子,而采取真正污染控制行动的可能性不大,环境质量不会真正改善。基于中国特殊情景,摒弃工具主义的观点,将自愿性工具放在中国环境管制情景下考虑该工具的有效性问题,自愿性工具的环境治理绩效将不理想。如果要让自愿性环境政策工具真正发挥作用,加强环境管制机构的管制权威、加大对环境治理的管制压力是急需考虑的措施。

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Can Voluntary Environmental Policy Approaches be Effective in Chinese Context?

WANG Huina

(School of Government, Sun YatSen University, Guangzhou Guangdong 510275, China)

Abstract Voluntary environmental policy approaches are new instruments in environmental policy. The academic research on this topic has moved from the description of their attributions to the interpretation of their effect, and the internal driveof mechanism of them. This paper discusses two questions: one is why the enterprise uses the voluntary environment instrument; the other is whether the voluntary approaches in environmental policy can encourage the enterprise to reduce the pollutant discharge. The paper uses document analysis method to answer these two questions. Based on theysis of the present research on voluntary approaches, the paper concluded that both of regulation pressure and nonregulation pressure im pel firms to joint the voluntary agreements, of which the regulation pressure is the determinant; furthermore the persistent regulation pressure is the key factor to force the firms to decrease the pollutant discharge v oluntarily. Under the Chinese regulatory regime, environmental regulation is sa crificed for the sake of local economic development, which leads to the weakening of the regulation pressure.Meanwhile, the indifferent attitudes of the citizens as well as the inefficiency of the nonr egulatory pressure from the community pose little threat against the pollutant discharging firms. Mo reover, there are many mediumsized and smallsized enterprises in China, most of which lack technol ogy and facilities to ensure environmental protection, are hard to be absorbed into the scopeof environmental regulation. Therefore, governments should add more press ure of the environmental regulation to ensure the effectiveness of the voluntary approach.

Key words voluntary approaches; environmental policy; policy i nstruments