刍议农地产权制度改革对发展现代农业的影响

中图分类号:F321.1 文献标识码:A

内容摘要:农业发展史表明,现代农业发展过程是改变传统粗放型农业增长方式,将现代科学技术应用于农业生产,从而实现农业发展形态的变革,即由过去的自然农业、经验农业转向科学农业、生态农业的过程。这一过程本质上是一个要素集约化或者说是一个土地集约经营的过程,因此土地集约化经营成为现代农业的重要特征,也是推动农业发展的一种内在力量和自然趋势,代表了现代农业发展的方向。

关键词:现代农业 土地产权制度 集约化经营

农村土地产权制度的现状分析

土地是农村之根本。我国30年前确立的家庭联产承包经营责任制产权制度的核心是“土地所有权归集体,使用权归农户”。 然而,在30年后的今天看来,这种土地产权制度已阻碍着农户土地集约经营积极性的发挥,已经不能适应现代农业发展的要求。

首先,原有产权制度中土地所有权虚置,影响农民对土地集约经营的积极性,制约现代农业发展。土地所有权虚置容易造成政府与村委在共同管理、支配和处置土地过程中违背农民这一真正所有者的利益。《宪法》第10条规定:“农村和郊区的土地除由法律规定属于国家所有外,属于集体所有”;《土地管理法》也规定农村土地属于三级即“乡集体、村集体、村民小组”所有。这些规定虽然明确了农村土地集体所有权的代表,但“农民集体”在法律上具体内涵模糊,由谁来代表集体实施其权利与义务却难以确定,“集体”有乡镇、村、村民小组三个层次,在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表,其产权在某种程度上是虚置的。从所有权主体来看,1998年颁布的《村民委员会组织法》第2条规定,“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”,不是农村集体经济组织,基本上不可能在市场经济条件下认定这种社区共同体可以做为农地所有权的人格化代表。而事实是村民委员会充当了集体土地财产所有者的代表,“农村和农民实质上是被农村干部所控制”。因而,有的基层政府借土地集体所有之名,违背农民意愿进行土地大面积流转;有的政府部门动用行政手段圈占耕地,未批先占、少批多占、越权批地、擅自改变土地用途,致使农户权利受损,农户土地权益无法得到有效保障,阻碍农户对土地的集约化经营和现代农业的发展。

其次,农户承包经营权期限延长和“长期不变”,未能很好消除农户“恐变”心理,制约农户在土地上进行更多的投资,集约经营难以实现,现代农业无法发展。上个世纪80年代初期,中央规定土地承包期为15年;1993年中央做出决定,原定的土地承包期到期后,再延长30年不变。由于规定了土地使用权年限30年,致使农户享有的土地使用权是有限的、不完善的,土地产权界定的变化,使农户无法实现土地利用的长期利益最大化。正因如此,农户对未来土地使用权获利的预期具有很强的不确定性,导致农户对土地投入的冲动减弱,尤其是现代农业发展所需要的大批量投入难以落实,土地集约经营难以推动。

第三,从产权的权益效能来看,农户仅有有限的使用权,而不享有占有、收益和处置权。由于产权不完备导致农户的财产权利不充分,农民投入与获利存在某种程度的不对称,影响农户通过对土地的投入来实现土地的养护,制约农户对土地集约经营的积极性。与此同时,土地流转在十分有限的使用权的情况下,农户不具有完整的经营权和相对独立的土地财产权力,不具备在市场上进行经营权交易谈判的财产权利基础。因此,农民土地承包权也难以得到很好落实,农民也很难拥有真正的土地流转权力,影响到土地承包经营权的市场化配置和土地流转中农户的获利机会,土地流转的“冲动”趋于减弱,规模化经营难以实现,土地集约化经营也不可避免的受到影响。从这种意义上讲,要推进现代农业建设,加快农村发展,改革土地产权制度已成为必然。

土地产权制度改革与发展现代农业的关系

从国际农业发展史看,推动土地集约经营促进现代农业发展大致有两条道路:一是建立在专业化、商品化、市场化、机械化基础上的规模型的大农场经济,即规模化土地集约经营;二是建立在生物化、技术化、劳动密集型基础上的家庭制小农经济,即家庭制土地集约经营。目前,我国在人多地少情况下只能选择后者,因而生物化、技术化、生态化、劳动密集型的土地集约化经营方式正成为我国现阶段的改革焦点问题。从长远看,随着工业化的发展我国有可能实现某种程度的规模化土地集约经营,即农场化、公司化,实现大农场经济条件下的土地集约经营。如何科学合理地利用以上两种做法推进土地集约经营,加快现代农业发展,十七届三中全会提出对农村土地产权制度改革和创新,指出要“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”,“完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”。既保障家庭联产承包责任制的土地集约经营,推进现代农业发展,同时也通过完善土地承包经营权权能,加快土地流转来推进土地适度规模经营条件下的土地规模型集约经营,推动现代农业发展的进程。由此,土地产权制度改革实现突破,为家庭制和规模型两种土地集约经营方式的同时发展创造良好条件。

首先,土地产权制度创新,重塑了较为完善的承包经营权,形成相对独立和完善的土地财产权利,激励农户大力推进土地集约经营,促进现代农业发展。产权清晰程度是决定农地产权制度经济绩效的前提条件,十七届三中全会指出:“依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”。与过去相比,农户不仅享有土地的使用权,而且享有占有、收益权,又由于“按照依法、自愿、有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”,因而农民实质上享有了土地承包经营权的支配或处置权。从占有、使用、收益到承包经营权的支配或处置权,农民对土地产权的拥有更充分、更完备,形成相对独立和完善的土地财产权利。同时,农地产权的界定更加清晰,权利义务的边界更加明确,农户在土地上的投入就会获得更加明析、确定的投资回报,激励农户在土地上投入更多的劳动、技术、资金,运用更多的科学知识,走农业专业化、科学化、生态化、产业化的道路,推动土地集约经营,加快现代农业建设。

其次,农民土地承包经营权的长久不变使农户拥有时间跨度上的排他性权利,农户通过对土地保值增值而获利的心理期待变得更加容易实现,激励农户大力推进土地的集约经营。众所周知,农地产权制度经济绩效与产权实施机制有关,过去的土地承包经营权尽管强调“长期不变”,所谓“期”就是讲期限,在具体实施过程中需要合同的续签,导致农户“恐变”心理产生,不愿长期投入。十七届三中全会提出,土地承包经营权“长久不变”,从承包经营权的时间跨度上看,农民与土地的承包关系不再设置年限限制,也就是说在社会环境没有重大质的改变的情况下要保持土地承包关系的稳定,不做轻易的“变更”,土地承包经营权的实施机制得以完善,给农民土地承包权在时间跨度上的完整性,其实质是农民可以把承包地当作自己的土地去经营。农民在土地的投入上不再有后顾之忧,对农户更多的增加资金、技术等生产要素的投入,推进土地集约经营,将起到强烈的激励和推动作用。

第三,土地承包经营权的完善,使农民拥有更完整的土地财产权利,农民的土地财产权益得到更好的保障,减轻农民承包地被外部侵害的风险,激励农民进一步搞好土地的集约经营。原有农地产权缺陷的根源在于农地的集体所有制。集体所有制下的农地产权具有复杂的委托性质,即做为集体成员的农户拥有土地的终极所有权,将管理权委托集体经济组织行使。然而,农村土地又由村民委员会发包,集体经济组织及其负责人由法律上的人演变成委托人,产生了所谓的“委托-悖论”。在现行的政治体制下,由于乡镇直接决定村干部的任免,农村集体经济组织实际上成了乡镇政权的派出机构,承担着贯彻上级政府意图的任务,再加上信息不对称、农民和乡镇政府监督村干部行为面临的高昂成本等因素,加剧了村干部的机会主义行为,导致农民土地承包经营权难以得到很好维护,农户土地财产权利面临很大风险,推进土地集约经营所投入的资金、技术风险加大。十七届三中全会指出:“依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”,并且要“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”,构建并实化了农户承包经营权的机制,维护了农民土地承包权益和土地财产权益,避免了包括乡村等行政组织在内的各种市场势力对农民土地利益的侵害,有利于农户自觉的推进土地集约经营,加快现代农业建设,促进农村经济社会发展。

第四,土地产权制度创新,促进土地流转,加快土地适度规模经营,使农民增强土地集约经营发展现代农业的“冲动”和信心。十七届三中全会对农村土地产权制度的重大创新,使农民在土地产权体系中的权力地位从时间跨度和经营权权能两方面得到完善和加强,使农户享有较为独立的土地财产权力,并拥有在市场中进行相对独立的产权交易的财产权利和制度基础。这一新型产权制度的建立,将会激活农民对土地的热爱,同时也会唤起农民在市场上重估土地价值,以及在与各种市场主体的交易中较好地维护和保障自身的土地权益,使之能够在自己的土地上投入更多的资金、技术、设备等其它生产要素,提高经营的集约化程度。与此同时,加速农户按照要素流动的规律,沿着“产权界定-使用权流转-土地集中-规模经营”的路径,流转土地承包经营权,推动土地的适度规模经营,提高土地的规模收益,促使农户按照现代农业的发展思路和方向进行大规模的投入,推进土地的集约经营,促进现代农业发展。