“滞纳金”浅议

滞纳金是一种行政强制执行中的执行罚,普遍适用于超过缴款期限的行为,具有法定性、强制性和惩罚性等特点。然而,我国现行的滞纳金制度在概念认知方面认识混乱,存在行政认识不明确、收取依据各异、制定标准过高等问题;而且,在实践方面,滞纳金缺乏有效规范和行政强制,这与该项制度的设立初衷是相违背的,容易引发一系列的社会问题。本文针对滞纳金制度存在的缺陷,提出限制滞纳金适用范围、严格遵循滞纳金收取标准和明确收取过程中的法律责任等解决方案,以期能够完善滞纳金制度。

一、滞纳金的含义和特征

1、滞纳金的概念

滞纳金是指超过规定的缴款期限,向缴款人征收的一种带有惩罚性质的款项。但是,在现实生活中很多款项都有可能产生滞纳金,一些名同而实异的滞纳金,往往带来法律义务关系上的不平等。

2、滞纳金的特点

滞纳金具有法定性、强制性和惩罚性的特点。所谓法定性,是指滞纳金是由国家法律、法规明文规定的款项,个人和其他团体都无权私自设立;强制性,是指滞纳金的征收是由国家强制力保障实施的;惩罚性,是指滞纳金是对超过规定期限缴款而采取的惩罚性的措施。

根据滞纳金的以上特点,滞纳金只能发生在双方的法律地位不平等、国家行使公共权力的过程中,比如《税收征收管理法》中规定,“纳税人未按照规定期限缴纳税款的,扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的,税务机关除责令限期缴纳外,从滞纳税款之日起,按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。”

二、我国现行滞纳金制度的弊端

1、滞纳金的概念认识混乱

目前我国的滞纳金概念使用比较混乱,主要存在问题存在以下三类问题。

一是性质认识模糊。有的滞纳金实质上是合同违约金;有的滞纳金虽然是一种行政法义务,但并不具有制裁性,可以看作本金缴纳义务的一部分;有的滞纳金则是具有强烈制裁性质的行政处罚。事实上,目前有法律法规依据的滞纳金只存在于税收、水、电、煤气等公用事业收费,而这些项目的收取主体要么是国家行政机关,要么是国家授权管理公用事业的企事业单位,在这些收费主体与缴纳主体之间建立的法律关系是一种纵向法律关系,滞纳金带有明显的公权性质,不是平等主体可以约定的,实际生活中平等主体之间约定滞纳金的条款应该是无效条款。

二是收取依据各异,各自为政现象突出。行政主体在进行滞纳金处罚时大都依照本部门的规定,如养路费滞纳金的依据是1991年原国家计委、经委、交通部、财政部联合的《公路养路费征收管理规定》,电话费滞纳金的依据是原邮电部1998年制定的《关于调整电信资费滞纳金标准的通知》,电费滞纳金的依据是原电力工业部1996年颁布的《供电营业规则》等等。乍一看欠费收取滞纳金似乎有法可依,但仔细分析,这些规定都是由各部委自己制定,且大都制定于上世纪90年代,对滞纳金的收取呈现出一种“各自为政”的状态。

三是标准普遍较高,严重违反了行政合理性原则。滞纳金标准几乎都不一样,有的是万分之五,有的是百分之一,如果按每天1‰来计算,折合成年息约为37%,是现行一年定期银行税后利率3.933%的9.4倍;如果以每天2‰计算,折合成年息是73%,又是一年定期存款利率的18.6倍。

2、滞纳金在实践中缺乏有效的规范

在行政法学理论上,一般认为滞纳金属于行政强制执行中的执行罚。执行罚是指义务人不履行法定义务,而该义务又不能由他人代为履行,有执行权的机关可通过使不履行义务的法定义务人承担新的持续不断的给付义务,促使其履行义务。例如,对到期不纳税款者,每天处以税款万分之五的滞纳金执行罚,以促其缴纳税款。

但在实践中,某些滞纳金的征收已经丧失执行罚的本质,演变为类似罚款。以养路费滞纳金为例,车主在超过养路费缴纳期之后,不会收到另一个行政决定――被征收滞纳金的通知。而是将两个不同的行政行为合二为一,在超过期限缴纳养路费时,自动与滞纳金一并计算缴纳。这种催缴方式很少事先告知义务人,丝毫不能发挥震慑并督促义务人履行义务的作用。在义务人突然得知需要缴纳滞纳金时,往往滞纳金已经累积为较大数额,甚至大大超过义务人应当缴纳的本金。

3、滞纳金缺乏行政强制

单行法中目前只有《水法》、《人口与计划生育法》、《税收征收管理法》、《海关法》和《劳动法》等五部法律规定了滞纳金。更多的滞纳金规定在行政法规、地方性法规和政府规章中。其中,养路费滞纳金的规定即出现在1991年10月15日交通部、国家计委、财政部、国家物价局联合的《公路养路费征收管理规定》这部规章中。

值得注意的是,根据《立法法》,对“非国有财产的征收”是国家的专有立法权。以《行政处罚法》为例,对行政处罚的设定权进行严格规范,限制对人身自由的处罚。

滞纳金在性质上属行政强制执行的一种类型,而行政强制执行可能给行政相对人造成的损害将会比行政处罚更加严重、更加直接。既然《行政处罚法》对行政处罚的设定权作出严格规范,那么未来的《行政强制法》就应该对行政强制执行的设定权作出更为严格的规范。尽管《行政强制法》尚未出台,行政强制的设定权将会如何配置尚不确定,但是从理论上讲,像滞纳金这样的数额可以滚雪球似地增加的财产性强制手段是不宜由规章来设定的。何况《立法法》已经作出明确规定,“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”。

4、滞纳金存在问题带来的后果

现行滞纳金制度的这些弊端往往会导致与该项制度设立宗旨背道而驰的后果,折射出法律的尴尬。如执法主体可能会因为高额利益的逆向激励背离制度设置的最初目的,产生执法懈怠现象;滞纳金收费过高堵死了一些违规者的改过之路,他们往往难以承受过高的滞纳金,产生“破罐子破摔”的思想;高额滞纳金往往难以追缴,法律的公正和威严受到了挑战;强制追缴则对当事人明显不公,甚至会导致恶性事件的发生等等。

三、解决滞纳金制度缺陷的方法

目前我国滞纳金制度存在着许多不足之处,要解决这些问题必须加强立法,对我国的滞纳金制度进行全面的修改和完善。

1、严格限制滞纳金的使用范围

滞纳金的本质是一种行政强制措施,其收取往往涉及国家公权力的行使,收取范围应当通过法律、法规和规章加以规定。因此,必须通过国家立法对滞纳金事宜进行权威和统一的规制,只针对那些基于法律义务而需要缴纳的费用来设置滞纳金,平等主体之间基于合同而产生的缴费义务则不存在滞纳金问题,有关滞纳金条款应规定其无效。

2、严格规范滞纳金的收取标准,并在公用行业领域引入听证制度

滞纳金的收取具有一定的合理性,但由于按日连续处罚的滞纳金涉及公众生活的方方面面,对义务人权益影响极大,因此在设定缴纳比率时尤其要谨慎。一方面,要遵循行政法上的比例原则,做到“罚当其过”;另一方面,煤气、水、电等公用行业的滞纳金标准,应加强行政干预,引入听证制度,召开有广泛群众代表参加的听证会,根据听证会的结果来确定收取标准,并对收取滞纳金的上限(如不得超过本金)和期限进行明确的规定。2002年5月1日起实施的新《税收征管法》将滞纳金征收比例由原来的千分之二降为万分之五,同时对滞纳金的征收期限也作出了明确的规定,这可以看作是我国滞纳金制度合理化的开端。

3、明确滞纳金收取中的法律责任

目前,滞纳金的收取大都没有日期限制,也没有最高限额,只要执法主体放任,就可以无限加重对违法者的惩罚。这一做法忽略了执法主体的法律责任,加重了相对方的法律责任,具有明显的“霸王”特征。因此,应当规定执法主体的催收和通知义务,执法部门应积极主动执法,及时发现并清查各种违规现象,定期将欠费及处罚情况告知当事人。如果执法部门未履行此义务,则应承担相应的法律责任。