海域使用权分类机制分析及应用

摘 要：海域具有不同于普通资源单一性的特征，其物理结构的复合性使得海域使用具有集合性。那么如何解决在海域使用过程中，出现的一物多用的情况。根据海域资源多样化的特性，可以从单一的海域所有权体系过度到建立多元化的海域使用权体系，从而平衡公共资源在所有者和使用者、使用者与使用者之间的关系。因此海域使用分类机制的建立，正符合多元化的海域使用体系的认识，是海域使用权应用的必经之路。

关键词：海域使用权；分类；流转；取得；登记

一 、海域使用权分类机制的提出

根据《中华人民共和国海域使用管理法》（下称《海域管理法》）所定义的"海域"，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土，是一种属于国家所有的自然资源。海域使用，是指在中华人民共和国内水、领海持续使用特定海域3个月以上的排他性用海活动。海域使用权，是指海域使用申请人经依法申请后，取得的海域使用的权利。

由上述海域的概念可知，海域并非平面，而是具有集合性和空间性的复合物。[1]也就意味着对同一海域可以交叉行使多项权能。而目前的立法，对海域使用权的审批还局限在平面利用的状态。这不仅是对自然资源的浪费，还会造成相关权益的冲突。

与海域使用权性质相似的土地使用权，在《物权法》中有关空间建设用地使用权的规定可以看出国家对一物多用方式的倾向。[2]在此基础上，海域使用权分类流转机制的建立更能符合海域使用权的发展，满足海域经济的需要。

二、海域使用权分类机制的构建

经过上述论证已知海域是自然资源，但具有不同于普通资源单一性的特征，其物理结构的复合性使得海域使用具有集合性。那么如何解决在海域使用过程中，出现的一物多用的情况。曾有人认为建立海域资源的私有化可以解决一物多用的现象。先撇开我国宪法所规定的海域属于国家所有性质，单是海域资源私有化所引起的外部性陷阱、垄断、投机、隐瞒偏好等"市场失灵"的问题本身大过了海域属国家所有的"政府失灵"问题。[3]因此，在寻求海域使用制度平衡的基础之上，私有化是不值得推崇的。然而根据海域资源多样化的特性，我们可以从单一的海域所有权体系过度到建立多元化的海域使用权体系，从而平衡公共资源在所有者和使用者、使用者与使用者之间的关系。因此海域使用分类机制的建立，正符合多元化的海域使用体系的认识。

（一）海域使用权分类机制的构建理念

海域使用权分类机制的构建主要是为了解决海域使用过程中一物多用的情况，合理发挥海域使用权的基础配置权能，因此在构建海域使用分类机制时应该注意以下问题：

1、海域利用的可持续性

可持续发展，是指既满足当代人的需求、又不损害子孙后代满足其需求能力的发展，即发展不超越资源与环境的承载能力。可持续发展从环境和自然资源角度提出关于人类长期发展的战略，强调环境与自然资源的承载能力对于社会和经济发展的重要性，主张环境与经济的协调、人与自然的和谐，其战略目标是协调人口、资源、环境之间以及区域之间、代际之间的矛盾。[4]这是任何一项制度的构建都不可或缺的一项基本思路。因此，海域使用权分类机制构建的首要一点就是海域的可持续性发展，即协调各用海行为主体的矛盾和冲突，确定海域使用功能类别，构建海域使用层次体系，以维护海域利用的可持续发展。

2、海域配置的可流通性

可流通性，是指海域使用权可以在不同的主体之间自由、合法的流转，并且通过市场交易使海域资源流向最有效利用该资源的主体手中，从而实现海域资源的优化配置，提高海域利用效率。[5]海域资源的流通主要通过海域使用权市场来进行，分为一级市场和二级市场。其中一级市场是指从海域所有者（即国家）手中取得海域使用权的过程，而二级市场是指海域使用权人在承租期限内将海域使用权人依法转让给第三者的过程。[6]而海域使用的可流通性主要是指二级市场的权利转移，即海域资源的公平与效率的权衡，既要保障资源的经济效率又要防范行业垄断的现象。

3、海域制度的可执行性

海域分类机制的构建，最后还是要落在其执行力上，它是任何一项制度有效实施的基础。制度的可执行性有赖于制度所确定的管理措施和管理程序是否合理。我国前期的海域使用管理主要体现在各涉海行业的管理中，对海域资源利用的管理也只停留在行业利益的层面上，没有从海域资源的可持续利用以及资源配置的角度考虑，这造成了短期内对海域资源的滥用。[7]

海域分类机制的目标除了整合各涉海行业的使用权管理，还能保护国家权属下自然资源的可持续利用，并且海域使用权分类使用的排他性能够激励海域资源发挥最大的使用价值。[8]由此可见，海域使用权分类流转机制不仅在目标理念上符合经济发展与社会稳定的要求，还在含有适当激励效应的管理措施上保证了该机制的可执行性。

（二）海域使用权分类机制的构建

目前海域使用权分九大类25小类，分别是渔业用海（渔业基础设施用海、养殖用海、增殖用海、港口用海、航道、锚地、路桥用海）；交通运输用海（港口用海、航道、锚地、路桥用海）；工矿用海（盐业用海、临港工业用海、固体矿产开采用海、油气开采用海）；旅游娱乐用海（旅游基础设施用海、海水浴场、海上娱乐用海）；海底工程用海（电缆管道用海、海底隧道用海、海底仓储用海）；排污倾倒用海（污水排放用海、废物倾倒用海）；围海造地用海（城镇建设用海、围垦用海）；特殊用海（科研教学用海、军事设施用海、保护区用海、海岸防护工程用海）；其他用海。根据上述的分类依据和分类理念，笔者建议将目前的九类海域使用方式按自然资源的用途分类，可以分为以下四类：非生物性可再生资源的海域使用、生物性可再生资源的海域使用、非生物性不可再生资源的海域使用、其他性质的海域使用[8]。

1、Ⅰ类非生物性可再生资源

这类资源主要包括土地和水，其基本特点是，它们虽然没有生命，但具有可以恢复和循环使用的规律。只要人类活动遵循其生态规律的要求，它们就能成为人类永远利用的自然财富。这类资源构成了人类生存的基本条件，也是一切生物得以繁衍生息的基础。

这类海域使用主要包括①渔业用海中的渔业基础设施用海②交通用海中的港口用海、航道、锚地、桥路用海；③工矿用海中的临海工业用海；④旅游娱乐用海中的旅游基础设施用海、海水浴场、海上娱乐用海；⑤海底工程用海中的电缆管道用海、海底隧道用海、海底仓储用海；⑥排污倾倒用海中的污水排放用海和城镇建设用海；⑦围海造地用海中的城镇建设用海和围垦用海；⑧特殊用海中的科研教学用海、军事设施用海、保护区用海、海岸防护工程用海。这类海域使用都是通过对海域的底土和水域资源而实现的作用，具有可恢复和可循环使用的规律。

2、Ⅱ类生物性可再生自然资源

这类资源主要包括各种动物植物、微生物及其与周围环境组成的各种生态系统。从其特性看，这类资源具有循环再生能力[9]。只要人类合理利用，Ⅱ类可以周而复始地生长，为人类永续利用。从与人类生活的关系看，它们可以满足不同主体的需求，表现出较强的竞争性特点。

这类海域使用主要是渔业用海中的养殖用海和增殖用海，以及工矿用海中的盐业用海。这类海域使用通过对海域所蕴涵的生物资源的捕捞而实现，只要符合生物生长繁殖的规律就可以循环再生，无限利用。

3、Ⅲ类不可再生自然资源

Ⅲ类包括铁、煤、石油等各种金属和非金属矿物在内的矿产资源，它们具有鲜明的耗竭特性。[10]

这类海域使用主要包括工矿用海中的固体矿产开采用海、油气开采用海。这类海域使用也是通过对海域资源的开采而实现的，但是与Ⅱ类不同的是，具有鲜明的耗竭性。

4、Ⅳ类其他性质的海域使用

这类注意要是根据原海域使用分类表的第9项其他用海而设立的。目的是为了满足海域发展中不断扩大的使用方式而设立的。在此不进行相关论述。

（三）海域使用权分类机制的分析

海域使用权分类机制的设计主要是针对海域资源的属性而建立的，并且迎合了在海域使用过程中取得、登记、流转制度的需要，同时为海域使用权与其他冲突行业的协调提供了一种解决模式。

1、海域使用权分类机制在海域使用权取得中的分析

海域使用权的取得，即国家对用海申请者权利的确认或授予。目前，在我国海域立法中，对海域使用权的取得这一块的规制较为稀疏。这是自然资源不合理的利用的主要源头。但同时，对海域使用权的确认也会使国家机构陷入公平和效率两难兼顾的境地。这主要是多元化的海域资源现实条件所引起的，如果采用海域使用权分类机制，那么海域使用取得条件则会变得明晰。例如，针对非生物性的海域使用，海域使用权的取得以经济效益的最大化为原则，发挥市场经济的效力，国家进行辅的调控，保持市场在正常轨道的运行即可；而生物性可再生资源的海域使用则要比Ⅰ类的较为严格，主要表现在用海者在市场准入方面的硬性条件的充足，另外在海域使用权取得之后，可持续的发展理念必须是用海者恪守的准则。[11]对于非生物性不可再生资源的海域使用权的取得则最为严格，因为不可再生资源的优寡往往决定一个国家的发展，因此建议收回这类权利的使用，而形成国家性质的垄断。这样才能保证国家长治久安的运行。

2、海域使用权分类机制在海域使用权登记中的分析

海域使用权的登记主要是为了对海域使用权的确权以及对抗第三人而设立的。目前，海域使用权是否采用登记制度众说纷纭，而《海域管理法》第十九条是这样规定的：海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书；地方人民政府批准用海的，有地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。此条款虽有登记的形式，但并非符合登记制度的要求。原因在于，登记制度要求海域使用权的取得时间以登记为准，而此条款却以海域使用权证书的取得为准。[12]此外，虽然物权法规定了海域使用权为用益物权的性质，但对物权"用益"之大小还有必要做出一定的区分。从海域使用的最源头出发，如果采用海域使用权分类机制，将非生物性的海域使用纳入对传统海域使用权的保护，而将Ⅱ类与Ⅲ类分别参考渔业权与矿业权的要求，即能满足在海域使用过程中对海域使用整体的调控，又能协调普通资源和珍惜资源等众多交叉权利的利益。

3、海域使用权分类机制在海域使用权流转中的分析

海域使用权的市场化是海域发展的必经之路，而海域使用权的市场化是通过海域使用权的流转实现的。虽然《海域使用管理法》施行已20年，但长期以来"无偿、无序、无度"的用海情况屡禁不止，这是导致海域使用权不能实现市场化的主要原因。[13]究其根本，除了法律制度的稀疏外，更多是海域使用权的复杂性与相关行业的交叉性所致。有学者建议将海域使用权套用土地使用权的流转模式，[14]但笔者认为土地使用权与海域使用权在权能方面，海域使用权比土地使用权的涉及面要宽泛得多。因为海域使用权的使用不仅包括海域自身，还包括了海域内部蕴含的资源例如：生物资源与矿产资源，而土地却不然。土地上所附属的矿产资源已经划出了土地使用权的权限范围。虽然不能直接套用土地使用权的流转模式，但是根据土地使用权的思路，可以设计海域使用权的分类机制。即对非生物性的海域使用可以完全套用土地使用权的流转模式，因为两者之间使用性质相似，都是对土地和水资源的循环利用。而Ⅱ类与Ⅲ类则不能套用土地的模式，这是由于这两类的使用会影响海域原有的生物链和不可再生资源的耗竭。因此对海域使用权在流转中进行分类规制，显得尤为重要。

三、海域使用权分类机制的意义

（一）海域使用权分类机制提高了海域使用的利用

由于海域的集合性决定海域使用的多元性。根据目前的海域立法，同一区域只能发挥一项权能，而海域的空间结构允许在海域同时进行多项海域的使用。因此，海域使用权分类机制使得海域使用权从一元化向多元化发展，提高了海域使用的利用程度。

（二）海域使用权分类机制明晰了海域使用权的权能

海域使用权分类机制从对海域使用权单一的确权深化到对海域使用权权能标的的明确，对海域使用者来说提高了用海的排他性保障，为用海者取得、行使和救济自身的权利都起到了有效的保障。

（三）海域使用权分类机制促进了相关权利的协调

自海域使用权创设以来，就不断受到土地使用权、渔业权、矿业权的质疑，而海域使用权分类机制的设立不仅能使海域使用权自身有序运行，还能协调交叉权利的行使。

参考文献：

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[13] 郑贵斌 ，孙吉亭.我国海域使用权的流转问题初探[J].东岳论丛，1998（5）22.

[14] 高海宁.海域使用权的界定[D].福建师范大学硕士论文，2010.19

作者简介：付坚强，（1970-）安徽六安人，南京农业大学人文学院副教授，研究方向：土地法学；吉婕（1989-），女，江苏南通人，南京农业大学2011级经济法学研究生，研究方向：经济法学。