越线的行业协会

6月3日，新一周的开始，对于大多数人来说这一天似乎和已经过去的每一天没有多少区别，而48岁的豫东某县质量技术监督局江副局长却因这一天的到来工作环境会有所改变。就在上个周三，主管局已经下发文件，他这个当了5年的质量协会会长将在这一天“寿终正寝”。其实，从6月6日媒体播出国务院办公厅《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，明确规定现职公务员不得在行业协会、商会兼任领导职务的时候起，江就知道了今天这个结局，只是他没想到来得如此之快，甚至还没有来得及仔细回想自己这5年都干了些什么。他默默收拾起工作台上还没有看完的文件，准备离开。就在转身之际，突然又坐了下来，打开电脑，将“协会”两个字放到百度搜索，竟然搜索到相关网页约4980万个，他不觉哑然失笑。作为局内人，他更明白“协会”生存的内幕。

惹不起、躲不掉的行业协会

今年2月3日，正值重庆市“两会”召开期间，市委书记参加了万州区代表团的讨论。诗仙太白集团董事长朱治平大诉其苦，说他这个酒厂老总当得确实辛苦，共有67个协会要参加，每年要支出上百万的会费，“每天都要忙于企业的生产，还要应付各种协会活动，好恼火哟！”问：“你难道不知道拒绝吗？”朱治平说：“我哪敢拒绝嘛。”

名目繁多：行业协会成为收款器

不敢拒绝的不仅仅是朱治平。

安徽四方集团公司是跨地区、跨行业的国有大型企业集团，从改制的那一天起，公司就开始了与各种协会的“斗争”。即使这样，公司在2006年加入各种名目的协会也接近50个，该公司一位部门负责人提供了这样一份会费清单：

中氮协会小氮肥分会，5000元（年度会费，下同）；中国纯碱工业协会，6000元；中国洗涤用品工业协会，2000元；全国磷酸盐协作组，1000元；安徽省企业家联合会，3000元；合肥市电力行业协会，4000元；安徽省化肥工业协会，2000元；安徽省质量协会，暂未交；安徽省质量管理协会，暂未交；安徽省质检协会，5000元；合肥市档案局协会，500元；合肥市设备管理协会，500元；中国质量检验协会，5000元；合肥市行业协会，1500元；中国化工新闻工作者协会，1000元；中国化工机械动力技术协会，1200元；安徽省压力容器协会，500元；安徽省企业营销协会，1000元；三聚氰胺联合会，1万元……

四方集团负责人表示，参加数十个协会并非出于自身意愿，而是不堪“威逼”。为应对“必须参加的协会”，四方集团有计划综合部、质保部、设计部、设备部、市场部、企管部、党群工作部等9个部门被牵扯进去。而据公司董事会秘书、企管部部长程少民估算，这几年林林总总地加起来，企业为此耗费了几十万元。

【现象透析】这样名目繁多的行业协会和收费，到底为企业提供了哪些服务？一家企业负责人说，“大多数协会是收完费就没有下文了，部分协会每年组织一些会议、联谊活动，我们交的会费就作为会务费、礼品费。还有一些协会就是组织各企业负责人一年旅游一次。”据这家企业负责人介绍，这些行业协会背后隐隐约约都有政府的影子，所谓“戴市场的帽子，拿政府的鞭子，坐行业的轿子，收企业的票子，供官员兼职的位子”。

弊病之一：

操纵市场价格乱涨价

8月16日，闹了大半个月的方便面集体涨价事件终于被国家发改委出面严厉制止，并且谋划此次涨价的“世界拉面协会中国分会”和部分企业的举动已经被国家发改委认定“构成相互串通、操纵市场价格的行为”。

其实自去年年底开始，世界拉面协会中国分会就已串通国内方便面巨头酝酿集体涨价。

去年12月26日，世界拉面协会中国分会在北京召开一届八次峰会，研究棕榈油和面粉涨价引起的企业成本增加问题，那次会议商定了高价面（当时价格每包1．5元以上）、中价面（当时价格每包1元以上）和低价面（当时价格每包1元以下）涨价的时间和实施步骤。

今年4月21日，世界拉面协会中国分会在杭州召开一届九次峰会，会议明确了调价幅度和调价时间，高价面从每包1．5元直接涨到1．7元，计划6月1日全行业统一上调。

7月5日，世界拉面协会中国分会又一次在北京召开价格协调会议，包括康师傅、统一、今麦郎、日清、农心等10多家知名企业决定从7月26日起全面提价，其市场覆盖率达到95%以上。0.5元到0.6元产品提到了0.7元到0.8元，1元产品则提到1.2元，最高提价幅度达到40%，平均提价幅度在20%。

方便面大幅涨价在社会上引起不小的震动，国家发改委也不断收到群众投诉举报和律师来函，随后该部门对此次涨价介入调查。调查人员认定世界拉面协会中国分会的违规事实有：多次组织、策划、协调企业商议方便面涨价幅度、步骤、时间；在《中国面制品》杂志刊发会议纪要，向全行业传递龙头企业上调价格的信息；通过媒体方便面涨价信息，致使部分地区不明真相的群众排队抢购。国家发改委认为，世界拉面协会中国分会的这些行为已经“严重扰乱了市场价格秩序，阻碍了经营者之间的正当竞争，损害了消费者合法权益。”

国家发改委已经责令世界拉面协会中国分会公开向社会作出说明，消除不良影响，并撤销三次会议纪要中有关集体涨价的内容。

然而，更令人啼笑皆非的是，这次方便面集体涨价背后的“操盘手”――世界拉面协会中国分会竟然从来没有在国内有关机构登记在册，而是一个非法组织，而该协会的主要负责人之一孟素荷的身份则是中国食品科技学会的秘书长。

8月20日，民政部通告，对中国食品科学技术学会作出停止活动两个月的行政处罚，理由是该学会“违法使用‘世界拉面协会中国分会’名称对外开展活动，以‘世界拉面协会中国分会’名义参与方便面企业价格串通，超出章程规定的宗旨和业务范围。”

弊病之二：设奖项乱评比乱认证

而此前的原中国保健食品协会则因乱评比被注销，首开了我国全国性行业协会被注销的先河。

中国保健食品协会成立于1985年，它的业务主管单位是国家中医药管理局。按理说，这样一个国字号的协会，它在行业中的地位应该是非常权威的。为什么会翻身落马呢？

2003年6月份，国内很多保健食品企业接到了一份《全国保健食品行业统计信息暨表彰大会的通知》。发通知的是中国保健食品协会，他们将通过媒体公布全国保健食品2002年总销售100强企业和保健食品优秀产品。一家生产螺旋藻的企业也接到了这个通知。按照协会的排法，这家生产规模非常小的企业不仅进入百强，而且还被列为10强外向型企业。

这样的评比引起了众多厂家的怀疑，国家中医药管理局调查发现，保健食品协会搞的所谓行业评比，不过是一场巧立名目，向企业收取几千到几万金额不等费用的骗局。企业所得奖项越多，需缴纳的费用也就越多。而中国保健食品协会已经举行了三年这样的评比活动。

当年7月4日，国家中医药管理局发出通知，要求中国保健食品协会立即停止召开会及其一切相关活动，退还向企业收取的费用。但该协会对主管机关的决定置若罔闻，继续以企业的统计调查结果为名，先后设置“优秀企业家”、“销售第一”、“销量第一”、“50强企业”等各种名目的奖项向企业索取费用。每个奖项标价2000元至12000元不等。

当年7月中旬，由中纪委、监察部驻卫生医药部门纪检组、监察局派出调查组，对中国保健食品协会乱评比、乱收费的行为展开了为期3个月的调查。调查组建议，立即注销该协会，并追究主管业务部门的责任。10月30日，民政部注销了中国保健食品协会的注册登记。

同样，在今年4月24日，一个在中国口腔保健行业颇有名气的组织――全国牙防组由于乱认证，也被卫生部予以撤销。

行业协会几成”二政府”

牙防组、保健食品协会、拉面协会等事件反映出我国行业协会存在的诸多问题，主要在于垄断，而企业要增加消费者对产品的信心必须跟这样的机构合作。没有政府背景的一般机构是不能在组织名称上冠以“全国”或“中华”字样的。这样就造成一些行业认证权力集中在一些部委下属的一两个社团组织中，而这些部委下属的组织由于承担了一些主管部门委托的职能，也就具有一定的准政府的性质。

行政色彩与官商链条

其实，行业协会与政府职能的分工是一种互补关系，既有利于政府自身效率的提高和公共服务质量的提升，也有利于行业协会弥补政府在市场中的不足。而我们的行业协会与政府的关系过于紧密。由于行业协会被赋予了过多的行政色彩，使得“官商”链条更为紧密，相关调控政策被架空。行政力量的主导还造成政府与行业协会之间分工的混乱，容易引发“寻租”行为，降低政府工作效率。

也正因为如此，“二政府”的帽子被牢牢扣在了行业协会的头上。一位不愿透露姓名的行业协会负责人告诉记者，中国的协会有这样一个习惯：领导不参加，工作难开展。这一方面说明中国行业协会的发展缺乏有效规范，过于仰赖政府的支持，另一方面说明行业协会自身发展存在障碍，是一种非市场化的方式存在，背离了行业协会发展的服务宗旨。

有消息说，目前，“中国快递协会”正在紧锣密鼓的筹备过程中，尽管还不知道中国快递协会组建的具体进展，但是根据4月份组建的广东省快递行业协会可以看到其组织框架的影子。在广东省快递行业协会，分别聘请了广东省人大、广东省政府和广东省邮政管理局等单位领导担任名誉会长。如果不出意外，即将退休的国家邮政局相关官员将出任中国快递协会负责人。

合署办公与红顶协会

在中国，人们常用“人走茶凉”来形容官场的规则。为了在离职退休后还能有部分实权，一些退下来的领导或是即将退休的领导往往会选择在他们原单位的相关行业协会去任职。这样的“发挥余热”，势必会让这些曾经的领导运用自己原来政府官员的背景和人脉关系来进行协会事务的处理，在这样的领导带领下的行业协会依然政府气息浓烈。于是行业协会与主管部门常常是“一套班子，两块牌子”、“合署办公”，你中有我，我中有你，行政色彩远远大过商业色彩，导致行业协会成了事实上的半官方机构和“二政府”。

而某些人之所以热衷于兼职行业协会领导，也因为这样有利于他们将公权“变现”。与明目张胆地收受贿赂相比，在行业协会拿工资、吃福利、获取红利“劳务费”等更具“正当性”和隐蔽性。同理，行业协会之所以醉心于这些人的“领导”，其看中的正是他们手里的公权力。不管协会从事的活动是合法还是不法，这都是一张漂亮的“通行证”。而一旦涉及非法之事东窗事发，这还是一把有力的“保护伞”。

【直言不讳】领导兼职行业协会的危害不亚于商业贿赂。一方面，公权力应用于非政府部门，是孳生腐败的温床，更是对公权力应具公信力的破坏；另一方面，仗恃着公权力的荫蔽，与“红顶协会”利益一致的商业团体必然敢于挑衅商业规则，必然敢于破坏市场秩序；与其利益不一致的，则势必会遭到行政力量的打压。“红顶协会”以“二政府”的身份进行保护的影子，在它的投射下，假冒伪劣粗制滥造以次充好者想不一路绿灯都很难。

改革出路：公务员退出行业协会

今年4月，北京市发改委开始讨论市行业协会的发展和改革方案，计划用3年的时间，对现有行业协会进行“手术”：政府有关职能部门要与行业协会分开，现职的国家机关工作人员不得兼任行业协会的会长、秘书长等领导职务，已兼任的政府现职工作人员要辞去职务。时隔不久，国务院办公厅即下发《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，《意见》要求，行业协会要切实解决行政化倾向严重以及依赖政府等问题。要从职能、机构、工作人员、财务等方面与政府及其部门、企事业单位彻底分开，目前尚合署办公的要限期分开。

政会分开：

彻底摆脱“二政府”角色

其实，“公务员退出行业协会”已经不算新闻，早在1998年，国务院办公厅就曾下发过《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》，明确规定“领导干部不得兼任社会团体领导职务”。上海早在2002年就已经推行了“政会分开”。随后，广东、湖南、海南、浙江、黑龙江、江苏等省市也陆续出台了有关的规章制度，让行业协会彻底摆脱“二政府”的角色。而其中力度最大的当数江苏省南京市。

2004年1月，南京建筑业协会换届，市人大城乡委主任孙长松主动提出不再担任协会会长职务，选举南京市第一建筑工程公司总经理刘玉荣担任代会长。南京市民间组织管理局蒯处长透露，南京105家行业协会与政府脱钩，9成以上的公务员都自觉退出了行业协会。据了解，南京共有68名公务员与行业协会彻底脱钩，他们中原在行业协会兼职的原职务全部为秘书长、会长等“一把手”，这68人中三分之一为局级干部，三分之二为处级干部。目前留在协会里的公务员还有13人左右，其中8人为已经退居二线的老领导，他们没有实职只以调研员的身份继续在行业协会任职，他们将在今年底彻底退出。

南京的行业协会与政府脱钩后，只接受相关政府部门的业务指导，人员、机构、财务完全独立。南京市交通局表示，新的行业协会“自由、自主、自管”，交通局机关干部一律不再兼任行业协会职务。南京市财政局的注册会计师协会也采取“经费自筹，人员自聘自管，谁用人谁付费”的管理办法。与此同时，采取政府购买的形式将部分职能委托给行业协会，并制定规范文件予以明确，做到事随责走，费随事转。此次脱钩过程中，在兼职人员无条件退出后，多数行业协会原隶属部门给予了极大支持，将办公场所、设备无偿划拨新的行业协会，或低价租赁，扶上马再送一程。许多主管部门为脱钩后的行业协会，提供了资金和转移服务的支持。南京市粮食局为南京粮食协会注入数十万元的启动资金。市农林局将一些专业性、技术性、程序性及市场化的服务，委托给水产、蔬菜、茶叶、饲料、奶业5个行业协会。

不过，像南京这种“形势大好”的情况毕竟是少数，更多的是“雷声大雨点小”，虽然“公务员退出行业协会”的口号喊了多年，可不少地方，行业协会并没有及时与国际接轨成为服务企业、自负盈亏的市场主体，还在戴着官帽充当“二政府”，一些公职人员也照样与行业协会亲密无间、打得火热。其原因，一方面很多行业协会不甘心失去政府这棵大树的庇护；另一方面，有些政府职能部门也不愿意“撒手”，不愿意放权。

曾担任多年协会领导职务的安徽省经济委员会巡视员任兆祥认为，我国行业协会的发展正处于起步阶段，政策、法规都不完善，加之市场经济体系不健全，从而造成了我国行业协会的行政特色依然很浓厚。目前协会也处于一种“政府嫌、企业烦、协会怨”的尴尬境地。他认为，政府应该转变观念，鼓励协会的发展，通过政策和法律来规范协会的行为，让其行使过去“政府不必做、也不能做”的工作，为企业服务。

改革目标：

行业协会步入民间化

行业协会是依法由同行业、相关行业的经济活动主体自愿组成的非营利性经济类社团法人，其宗旨是为会员提供服务，维护会员合法权益，保障行业公平竞争，沟通会员与政府、社会的联系，促进行业经济发展。在国外，尽管行业协会多如牛毛，像美国现有行业协会达20多万个，但却见不到政府官员兼职的影子。这些社会中介组织在政府与企业之间，承上启下、游刃有余，在维护行业利益、整合行业资源、反射宏观政策、调节市场秩序等方面积极而主动。反观我们连续上演的“奶农倒牛奶”、“香蕉喂猪”等新闻，我们真正的“行业协会”在哪里呢？

因此，北京正略钧策管理咨询有限公司总裁赵民指出，由于全球化对中国企业的巨大影响，行业协会的重要性越来越突出，行业管理的权力也在不断增加，同时管理的难度也在不断提高。在这样的一种形势下，从事行业协会工作的人员的知识也需要不断更新，而行业协会就不应该再是一个“老干部活动中心”，应该成为一个有作为的单位，有作为的地方，有作为的岗位。

此次国务院就行业协会的改革制定新办法，试图通过推动人事、经费、布局等方面的重组，厘清行业协会与行政权力的归属关系，即实现“政府的归政府、社会的归社会”。国务院的改革努力，主要在于为旧的行业协会的生态“解套”，实质上就是希望剥除行业协会的官僚色彩，打压其官僚习气，确保它与行政架构保持必要的距离。

其实早在2004年底，发改委、民政部等八部委就曾组成联合调研组，赴上海、温州、杭州、广州、深圳等地，就协会管理体制改革、规范发展、配套政策等问题展开调研。调研组发现，在上述我国行业协会发育程度较高的省市，尽管各地行业协会管理体制形成不同的管理思路，但都是以市场化为改革的方向加以推进。

广东省则率先提出“政社分离”的改革原则。进一步消除行业协会、商会的官办色彩，推进民间化改革。协会、商会实现无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门，真正成为具有行业性、民间性和自主性特征的独立社会团体法人。去年12月29日，民间组织管理局局长孙伟林调研了深圳市的行业协会发展，通过一系列民间化改革，深圳市行业协会基本实现了由“政府主导，自上而下”向“政府指导，自下而上”的根本性转变，形成了政府与行业协会商会的新型关系。广东省随后提出了以深圳经验为范本，确保全省在今年全面实现行业协会、商会民间化的目标。

【前瞻观点】需要理解的是，无论行业协会怎样重组，它与行政权的联系都不可能被完全断绝。在改革的名义下，民间社团与行政组织的“纠缠”也可能更隐蔽。纵然我们乐观到认为一纸行政命令能够阻隔公务员在行业协会兼职的现象，但行业协会本身试图“兼职公务员”的“逆向淘汰”机制，也会让前者的成果化为乌有。毕竟，法律不能对“自治”进行强制。所以，行业协会独立于政府的关键，不在于政府能否顺利地通过禁止性规定杜绝公务员在行业协会兼职的现象，而是市民社会是否发育得足够完善，以至于诸如行业协会这样的民间自治组织能够通过社会的自治力量顺利成长起来，以“集体的力量”来对抗可能随时处于失控状态的行政权力。一个通过自治发展壮大起来的行业协会，自然而然地就不会依赖政府，更会对公务员的兼职企图明确地构筑起“谢绝进入”的防火墙。■