RAPEX:提高欧盟技术性贸易壁垒有效性的手段

技术性贸易壁垒的大规模应用已成为国际贸易保护的通行手段。有效地实施技术性贸易壁垒,是各国或经济体不断研究及追求的目标。欧盟非食品类消费品快速预警系统(RAPEX)就是一种能提高技术性贸易壁垒实施有效性的手段。本文详细介绍了RAPEX系统,包括其产生、运作、实施效果、发展趋势、与中国的关系,最后介绍了如何利用RAPEX应对欧盟技术性贸易壁垒。

一、什么是RAPEX

RAPEX全称Rapid Alert System for Non-food Consumer Products,即非食品类消费产品快速预警系统。其核心是欧盟危险产品的快速通报及信息交换系统,为欧盟各国相关职能部门和市场监督部门组成协作网络提供了基础。通过RAPEX可确保:当一个成员国发现了不安全的非食品类消费品,这一信息能够在所有成员国的相关职能部门间得到共享及警示,欧盟委员会负责进行追踪,以阻止这些产品继续流向消费者。

GPSD-欧盟通用产品安全指令2001/95/EC(General Product Safety Directive)第五章“信息交换和快速干预”中,为RAPEX的建立提供了法律依据。具体的规定有:

针对具有轻度风险产品,成员国按规定的格式向委员会通报其对危险产品采取的措施,例如要求撤回或要求召回。委员会对收到的通报信息进行审查后向所有成员国传达通报信息。

针对具有严重风险的产品,成员国要立即将指定的信息通过RAPEX系统向委员会通报。在协议框架下,RAPEX的信息可向申请国、第三国及国际组织开放。

委员会获悉某产品的严重风险时,也可以通过决议,通知相关成员国对其采取措施。

RAPEX信息交换系统的通报案例包括了三种类型:(1)“列入GPSD第12章的通报”:这类通报是为防止或阻止对消费者健康和安全构成“严重风险”的相关消费品在本国扩散或可能扩散至其他的欧洲国家,各成员国相关职能部门采取了“强制”措施,如禁止/停止销售、勒令危险产品退出市场;或生产商和经销商采取了“自愿”行动。“严重风险”是指那些不符合特定行业或部门的健康、安全性技术法规标准的,或使用GPSD指导方针中提供的风险评估方法评估后需要由公共权力机构快速干预的风险。(2)“列入GPSD第11章的通报”:这类通报用于交流成员国中发现的轻度风险产品以及成员国所采取的预防或限制措施的其他相关信息。(3)“仅作为通知”的通报:对于因为缺乏产品标识信息(商标、型号、产品及其包装的图片等)而无法正确识别的对消费者具有风险的产品,由成员国相关职能部门采取了措施,或产品生产商或经销商“自愿”采取了行动的通报。

RAPEX系统覆盖的产品范围是非食品类消费品,例如:玩具、化妆品、电器、个人防护装备、机械、机动车等。RAPEX涵盖的国家包括了30个国家,即所有欧盟成员国再加上属于欧洲经济区的三个国家:冰岛、列支敦士登和挪威。

二、RAPEX如何协调欧盟及其成员国职能部门及执法机构的运作

欧盟委员会健康及消费者保护总司(DG SANCO)负责管理RAPEX系统的运作。各成员国委任本国的市场监督机构(如在德国是BAUA,法国是DGCCRF,英国是BERR),并赋予其必要的权力,在市场中对消费者具有风险的消费类产品进行采样和检测,当发现危险产品时可以要求生产商和经销商停止销售,退出市场或向消费者召回可能产生危害的产品。

每个加入RAPEX系统的国家建立了唯一的RAPEX联络点,当成员国的相关职能部门或产品生产商、经销商采取措施阻止或限制一种危险消费品的销售或使用时,该成员国的联络点就会以标准的通报格式,向DG SANCO提交关于该产品的信息。标准的通报内容包括:产品信息、产品风险、防范措施、被通报产品的分销渠道等。

DG SANCO审查各成员国提交的信息,经过确认通报信息将会被传播到RAPEX系统。所有成员国的RAPEX联络点,向本国的相关职能部门提供RAPEX系统中的共享信息。相关职能部门据此核查本国市场中是否有被通报的产品,是否有必要采取适当的行动。市场监控行动的结果,包括与各成员国其他国家机构相关的附加信息,都将通过RAPEX系统向DG SANCO报告。

近年来,DG SANCO不断推动RAPEX在以下方面的深入发展:(1)市场监督部门采取比往常更加深入和频繁的行动;DG SANCO将协助这些部门,确立和分享目的更明确的最佳风险控制手段,同时大力实施产品追踪,最终提高执法效率。(2)DG SANCO从财政上支持成员国之间的跨界行动,例如,在2008年拨款260万欧元资助联合市场监督行动。(3)推动市场监督部门加强和海关部门之间的合作和信息共享,以提高海关部门在不安全产品流入市场之前就将其识别出来的能力。(4)推动监管部门对敏感商品供应链的重新评估,力求实现“从设计理念到产品”,从“工厂到货架”全过程的控制。目前已完成了玩具供应链的评估报告。(5)探索开发产品可追踪性系统可能性,并在国际合作中研究产品可追踪性的统一方法。(6)实施通用快速预警系统,称为“GRAS平台”,将所有消费品纳入该系统的管理范围。(7)欧盟委员会及成员国通过互联网或印刷出版物定期向公众披露有关对消费者健康与安全构成严重风险的更新信息。提高系统信息的透明度及提高消费者的信心。(8)研究改善和缩短制定和技术标准的程序的可能性,使不同的产品出现的新的安全问题能及时得到响应。

由此可见,RAPEX系统,从欧盟层面提高了各国职能部门在确保产品安全方面合作的水平,也提高了各国在实施有关技术法规标准一致性的能力,使欧盟技术性贸易壁垒的实施有效性得到了保障。

三、RAPEX如何提高欧盟技术性贸易壁垒在公众及行业内的有效性

欧盟技术法规标准制定后,是否能得到有效的贯彻执行,还与公众及各行业对这些产品及技术标准法规的关注度有着密切的关系,同时还依赖于相关方是否自觉地采取了预防、纠正以及改善措施。

从2004年起,RAPEX开始实施一个迄今为至最重要的项目,即建立和完善一个欧盟危险产品快速通报及信息交换系统。这一信息技术系统包括了一个储存所有被通报案例及其反馈的数据库以及实用的网络应用工具,是RAPEX的核心。RAPEX每周在此公布最新的因产品存在不同程度风险而被监管机构采取了强制性措施或由制造商和零售商采取了自愿措施的案例。因此,通过比对该系统所提供的信息,专业人士可以高效准确地获知自已正在设计、生产、销售的产品是否存在类似的风险,及时采取预防、纠正或改善措施;公众可方便及时地获知自己正在使用的或即将购买的产品是否存在类似风险;媒体也能随时获得其感兴趣的焦点数据信息,向公众报道。

从表一数据可以看出:(1)每年RAPEX通报的数量不断增加,显示欧盟实施其技术性贸易壁垒的力度不断加强,RAPEX的动作日益完善。(2)采取“自愿”措施的比例不断增加,证明了产品制造商及零售商更自觉地采取纠正措施,而DG SANCO对这种义务的推动和强制执行也是重要原因。(3)被通报最多的产品由2004/2005年度的电器类变为2006/2007/2008年度的玩具类,反映了电器类产品降低了被通报的比例,玩具类产品不符合技术法规标准的情况持续维持高比例。

目前,现具出口已成为是欧盟监管部门的关注焦点。这一情况已引起玩具行业的高度重视。据统计,2007年到2008年,被RAPEX通报的玩具产品,近25%起因于使用的材料不符合《玩具及儿童用品的邻苯二甲酸盐》指令,含有过量的有毒增塑剂。对此,在欧盟的监管下,各国玩具行业迅速采取了一系列的应对措施。例如,全球最大的玩具制造商美泰与孩之宝公司等,立即制定和实施了相应的内控检测标准;我国出口检验检疫部门也相应加强了对输欧玩具产品的邻苯二甲酸盐项目的监管抽查。由此可见,RAPEX确实提高了出口产品制造商及零售商符合有关技术性贸易壁垒要求的“自觉性”,从另一个方面提高了相关技术性贸易壁垒的实施有效性。

四、RAPEX与中国

欧盟每年从中国进口的消费品数以亿计,部分消费品主要由中国进口。以玩具为例,2006年由中国进口的玩具占据了欧盟85%的市场份额。由于欧盟从中国进口如此大量的消费品,RAPEX通报案例的产品原产地为中国的比例也高居首位,近年来还不断上升(见表一)。中国政府相关职能部门一直非常关注RAPEX及其发展,并努力研究采取何种措施可以降低中国制造产品被通报的比例,维护“中国制造”的声誉。同时,DG SANCO一直希望建立国际的双边及多边合作,以便有效地发挥RAPEX的作用。在此问题上,中欧双方存在共同的利益,都需要对方的合作。2006年,DG SANCO与中国国家质量监督检验检疫总局(AQSIQ)签署了《关于管理合作安排的谅解备忘录》,使中欧双方可在消费品安全问题上建立更好的沟通和合作,包括举行联席会议、实时信息交换以及建立针对风险产品的追踪机制等。2006年5月,DG SANCO在RAPEX系统下建立了RAPEX-CHINA子系统,向AQSIQ提供RAPEX系统的源产地为中国的安全缺陷产品的详细信息,包括了产品名称、型号、图片、风险种类与描述、归属的技术法规标准、制造商、销售商等。这样AQSIQ就可同步地对有关不安全产品的通报进行追踪和分析,并且每三个月向欧盟提供有关的追踪及分析结果报告。从目前的统计数据来看:(1)“中国制造”的产品,目前是欧盟国家实施技术性贸易壁垒关注的焦点;(2)德国、西班牙、斯洛伐克、希腊和匈牙利是发出通报最频繁的五个国家;(3)玩具、电器、 机动车、服装/纺织品和时尚产品、儿童护理用品/儿童用具是被通报最频繁的五类产品;(4)伤害、化学、致噎、电击、火灾是被通报最频繁的五类风险,危险化学品上升趋势明显,特别是铅、增塑剂等是目前的热点;(5)瑞典、意大利、斯洛文尼亚、波兰、卢森堡是对通报安全反馈最积极的五个国家。

此外,中欧还针对一些高风险产品进行专项合作。2006年9月,DG SANCO与AQSIQ签署了《更安全玩具路线图》协议,并作出了以下规划:(1)争取欧洲和中国玩具制造商协会的支持;(2)DG SANCO提供一系列的培训和技术援助,帮助中国政府更熟悉与学习RAPEX信息交换以及其针对危险产品的追踪、反馈和跟踪机制;(3)AQSIQ承诺加强对出口欧洲的玩具的检查和监督力度。

RAPEX系统一方面既提高了欧盟技术性贸易壁垒的有效性,同时也可为我们有效地克服或规避欧盟技术性贸易起到积极的作用。因为,通过关注与分析RAPEX公布的信息与数据,我们可以获得欧盟国家在实施技术性贸易壁垒方面的趋势,包括:通报的国家、产品类别、技术法规和标准、风险类型、危害种类等等。运用这些趋势分析结果,我们可以结合产品的类别、出口目的地、需符合的技术法规标准等进行相应的风险分析,从而及时采取应对措施,有效地克服或规避有关的技术性贸易壁垒。所以,重视RAPEX的通报信息,动态并系统地收集和分析这些数据,是积极应对欧盟技术性贸易壁垒的辅助手段之一。