简论法治金华建设实践的经验启示

论文摘要 法治金华建设于2006年全面推开。多年来，围绕深化法治金华建设、提高依法治理能力的核心，全面、系统、深入地开展了一系列卓有成效的法治建设工程，在制度建设、顶层设计、典型做法等方面取得了一些成效，为“法治浙江”、“法治金华”建设提供了坚实的基础。本文通过对法治金华建设做法与经验的详细分析，解析法治建设的路径启示，为法治中国建设提供经验样本。

论文关键词 法治金华 一体两翼 限权服务

法治，即根据法律治理国家，它既是一种治国方略和社会调控方式，强调以法治国、法律至上，法律拥有最高的地位，同时也是一种法律价值、法律精神和社会理想，体现为通过这种治国的方式、原则和制度的实现而形成的一种社会状态。

从1997年党的十五大上首次提出“依法治国”基本方略，到2002年的十六大提出“依法执政”基本要求，再到2004年国务院的《全面推进依法行政实施纲要》强调依法行政，法治思想已经不断深入人心。

在这样的大背景下，法治金华建设于2006年全面推开。多年来，围绕深化法治金华建设、提高依法治理能力的核心，全面、系统、深入地开展了一系列卓有成效的法治建设工程，现已初步形成以党委为领导，由人大、政府、政协分口负责，各部门分工实施，全社会共同参与建设的良好格局，并通过层层强化领导、层层落实责任来确保法治金华建设的各项任务落到实处。在制度建设、顶层设计、典型做法等方面取得了一些成效，为“法治浙江”、“法治金华”建设提供了坚实的基础。

作为一项宏达的社会系统工程，在“法治金华”的建设过程中，金华市委、市府从被动的按照部署推进工作，到学习其他地区、部门先进经验进行模仿再到依据市情，确定具有地方特色的法治建设目标、形成独特的法治建设路径；经历了从点到面、从幼稚到成熟，从模仿到独创的一系列过程。在这过程中，逐步总结出“一个基础，一个抓手， 一个突破口”这拉动法治金华建设的三驾马车。

一、以健全工作机制的建立为基础有效保障法治工作开展

同志2006年12月在浙江省委建设“法治浙江”工作领导小组第一次会议上指出：“建设‘法治浙江’是一个宏大的系统工程，牵涉面广，需要解决的问题又往往具有根本性和全局性，任务非常繁重，工作十分繁杂”，“建立健全工作机制，是做好工作的有力保障。”因而在法治建设的过程中，我市以建立健全的工作机制为法治建设的首要目标，从组织体系、工作重点、工作载体等三方面不断完善。

一是在组织体系上，形成了党委统一领导下的法治建设组织体系。2007年市、县两级分别成立了由各级党委书记担任组长的法治建设工作工作领导小组，总揽全局，协调各部门，定期分析情况、解决问题、安排工作，确保法治建设的正确方向。小组成员单位则由同级党委、人大、政府、政协、政法等相关部门构成，并创新性地将民政、统计等部门纳入领导小组，积极承担任务、履行职责，及时制定出台相应措施，协同推进法治建设各项工作的顺利开展。同时，在市委办公室新增设法治处，作为法治建设工作领导小组的日常运行机构，形成各级各部门多管齐下、齐抓共管的工作格局。

二是在工作重点上，根据阶段性目标确定法治工作的关键点和落脚点。法治建设的立足点和归宿点始终是保障经济社会和谐发展，切实解决民生问题。因而，市委在坚持这一总目标的基础上，根据不断变化的国内外形势、落实党的十七大、十和十八届二中、三中全会精神，贯彻省委“两创”战略部署，提出“百姓富裕、浙中崛起”的要求，把保持经济平稳发展、促进产业转型升级、保障和改善民生作为法治建设的关键环节重点推进，扎实推动执法、司法、普法等各项工作的切实开展。

三是在工作载体上，积极探索推进法治建设的新载体、新途径、新方法，全市各地各部门结合本区域本部门工作实际，创新思路，积极探索推进法治建设的有效载体和做法。从市委出台的《市管党政领导干部经济责任履行问题责任追究办法》到市司法局创新开展“百名律师联百村”；从金东区创新试行的“三分制”项目管理模式到东阳市把行政首长出庭应诉工作纳入年度考核。我市已形成了以法治先进市、县、区、部门创建活动，在活动中涌现一批批先进典型经验，示范引领了全市民主法治工作的整体开展。

二、以“六大工程”的实施为抓手强力推进法治建设进程

自2009年市委提出全面实施“六大工程”（依法执政核心工程、阳光政府打造工程、司法公信力提升工程、监督体系建设工程、法治文化培育工程、民主法治强基工程）以来，全市着力在增强依法执政能力，提升依法行政水平，维护社会公平正义，完善权力制约机制，增强公民法律素质，夯实法治工作基础等方面取得进展，以“限权和服务为轴心，司法公正和基层民主为两翼”的法治体系初步形成，民权得以保障，法治建设进程不断提速。

（一）以限权和服务为轴心，通过各种具体措施手段铺陈和推进法治政府建设

一是通过限制权力、严格执法，规范行政机行为，把权力关进制度的笼子里。近年来，市府在颁布《金华市依法行政五年规划》的基础上，于2007年下发《金华市规范行政处罚自由裁量权工作实施意见》，规范全市行政执法部门行政执法自由裁量权工作不断健全以行政领导责任制为核心的执法责任体系，并全面开展规范执法行为专项整治活动，近年来共对100多名行政执法过错人员进行了责任追究，纠正了一些地方和部门执法不力、执法不严和执法“寻租”等现象。此外，还出台了《金华市人民政府规范性文件制定办法》，依此对政府文件进行全面清理修改，对行政权力进行控制和限制。

二是充分利用信息公开、政务公开制度，让权力在阳光下运行。“公开是专断的敌人，是对抗非正义的天然盟友。”公开才能有公正，公开本身就是对行政权力的一种监督。我市着力于政务公开制度的建设，近年来逐步完善了政府门户网站、网上办事平台和“金华市行政审批服务网”功能，进一步构建了便利、多元的政务公开平台，提高政府工作的透明度。各县（市、区）都十分尊重民众的反映，在重点项目的确定和重要文件的出台之前，凡是能够公开的，都通过网络、广播电视、平面媒体征求民意，力求政策的科学化和可行性。市本级、磐安县被评为全国政务公开工作先进单位，全市还被命名为全国政务公开示范点。

三是转变政府职能，打造服务型政府，使权力为民权服务，做正确的事。法治政府建设的最终目的在于服务社会和人民的需要和利益，因而在法治政府的建设过程中，必须进一步推进服务行政、逐步完善服务型政府的各项职能。我市的法治政府建设以服务的精神和切实的行动不断提升服务的水平，从三个方面发挥法治保障经济建设，维护人民权益的功效。其一，服务改革开放。围绕市委市府的年度重点工作，扎实推进农村改革发展、经济转型升级、义乌国际贸易综合改革试点等各方面工作。深化行政审批制度改革，加强网上办事平台、网上审批系统建设，积极构建有利于科学发展的体制机制。近年来，市级行政许可事项减少为189项，非行政许可事项减少为97项，行政审批事项压减了52.8%。其二，服务重点工程。按照有法可依、有法必依的要求，加大对重点项目法律服务的力度。市区选派了104名干部，对44个重大项目、103件难题集中攻坚；坚持依法推进“三改一拆”工作，拆除违法建筑1490万平方米，完成旧厂区、旧住宅区、“城中村”改造802万平方米。坚持依法治水，全面实行“河长制”，强势推进浦阳江、金华江等重点流域水环境综合治理。加强重污染高耗能行业整治，关停淘汰电镀、印染、造纸、化工等企业84家。浦江关停、取缔水晶加工户1.4万家，淘汰水晶设备7.2万台，治水经验在全省推广。其三，服务转型升级。按照创新驱动发展战略的要求，积极运用法治手段来调节经济社会关系，依法保护各类市场主体合法权益，努力为经济转型升级营造良好环境。实施“浙商回归”重大项目领导联系责任制，开展每月跟踪和每季督查。做好产业结构调整、技术研发与产业化的法律服务，加强对节能减排和环境工作的监督检查，坚决关停取缔低小散污染企业，加快淘汰落后产能。

通过限制、规控行政权力，使得政府“正确的做事”，通过强化服务职能、明确服务内容，使政府“做正确的事”。我市已初步建成部门职责体系健全，职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。在华盛顿中国研究中心的《2014年中国100大最佳市政府》中，金华列第10位。

（二）通过完善机制、规范行为、优化队伍等方式实现公正司法“阳光透明”

从2010年开始，浙江实施“阳光司法”工程，从政务公开、司法透明两个方面推进法治建设。而在此之前，市委即已从执法行为规范的角度，狠抓我市各级司法机关的公正司法能力。近些年，更是坚持以机制完善、行为规范来促进公正，不断提升公正司法水平。

一是完善司法机制推进司法公正。认真贯彻落实中央、省委关于司法体制和工作机制各项改革措施，进一步优化司法职权配置，不断推进司法工作机制创新。认真做好新刑事诉讼法、新民事诉讼法的贯彻实施工作，稳步推进刑事和解，探索构建诉讼内的纠纷快速平和解决机制，引导和鼓励当事人依法选择人民调解等非诉讼方式解决纠纷。

二是规范执法行为确保司法公正。认真执行司法机关“两制”（执法责任制和冤案错案追究制）、“两公开”（审务公开和检务公开）制度，加大对人情案、关系案、油水案等的防范力度。法院系统全部建成门户网站，举行公众开放日活动；推进量刑规范化改革，完善审判、执行质量效率评估体系，有序推进执行难综合治理，审执质效明显提高。检察机关进一步规范完善了全程同步录音录像等制度，保障了严格依法文明办案，促进了办案质量的提升。强化司法监督职能，加强对刑事拘留、民事执行、减刑假释、保外就医等方面的监督，完善探索重大法律监督事项汇报制度，检察监督实效不断提高。公安机关推行民警岗位执法资格制度，强化警务信息化建设，落实案件公开处理机制，公正执法与廉洁执法得到有效促进。市司法局大力加强鉴定从业人员职业道德教育，完善司法鉴定程序，有效解决司法鉴定中存在的突出问题。

三是强化执法监督促进司法公正。近年来，我市着力于建立健全执法责任体系，加大监督力度来促进公正司法。市法院围绕落实“三项承诺”，全面推行案件质量评查制度，建立健全审判长联席会、庭务会、庭长例会制度和案例指导制度等，切实加强审判工作的管理和监督，使93%的案件经过一审，当事人就服判息诉。同时，各级法院定期邀请人大代表、政协委员旁听重大、典型案件的庭审，让代表、委员对审判活动进行直接监督。各级检察机关认真履行诉讼监督职能，加大对刑事诉讼、民事行政审判的监督力度。

四是优化执法队伍助推司法公正。以开展为民务实清廉群众路线教育实践活动为载体，强化教育管理监督工作，广大政法干警“五个能力”不断提升。健全群众评判司法工作机制，全面实行警务、审务、检务和所务公开，推进裁判文书上网工作。完善政法机关内部监督制约，建立健全廉政风险点监督制约机制，及时发现和解决政法队伍中存在的突出问题，努力打造一支素质过硬的政法队伍。加强政法宣传工作，做好对重大案件舆论炒作风险的评估，强化对涉法涉稳舆情的收集、分析、研判和处置。

（三）依托“固本强基”行动扩大基层民主，强化社会治理，促进社会和谐稳定

在法治浙江的建设初期，我省提出“重基层、打基础、强基本”的要求，把固本强基作为法治建设的关键环节重点推进。在推进这一工作的过程中，我市以基层民主建设为契机，加强基层社会治理，着力解决事关基层人民群众切生利益的民生问题，实现社会和谐稳定。

一是加强基层民主建设。根据省委2003年提出的“民主法治村（社区）创建要求，深入开展“民主法治村（社区）”和“村务公开民主规范化村”创建活动，加强对《宪法》（修正案）、《村民委员会组织法》等法律法规的学习、宣传，制定村民规约、民主理财等制度，促进村级基层组织民主建设。进一步健全居（村）民自治机制，扎实推进村民自治组织和制度建设，依法保障群众的知情权、参与权、表决权、监督权。同时进一步完善职工代表大会等企业民主管理形式，加快发展新经济组织、新社会组织中的工会组织，全面推进职工工资集体协商制度，保障企业和职工的合法权益，构建和谐劳动关系。进一步推进基层政权民主建设，积极推行乡镇党政领导班子成员候选人“公推”制度，完善乡镇政务公开和民主决策制度。2013年，在践行《浙江省防止和查处村级组织换届贿选行为暂行办法》的过程中，我市通报了该年换届选举时出现的村党组织换届贿选案件，有效的发挥了该规定的监督功效，切实保障基层民主建设，这一做法也收录进《2013年浙江法治建设白皮书》。

二是推进社会民生建设。保障民生是法治政府的主题要求，我市在开展固本强基行动中，始终坚持以民为本，着力解决好教育、就业、住房、医疗卫生、社会保障、环境保护、土地征用等关系人民群众切身利益的民生问题。健全困难群众分层分类长效救助机制，加快发展以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利事业，努力推动社会福利服务由补缺型向适度普惠型转变。深入实施公民权益依法保障行动计划，健全就业服务体系，使法治建设真正反映民意、改善民生、惠及百姓。

三是激发社会活力，促进社会和谐。围绕社会和谐稳定这个目标，充分运用乡镇（街道）综治工作中心平台，使得群众可以通过市民问政、市长信箱、行风热线、等渠道来信来访，完善与群众利益密切相关的重大事项社会公示和听证制度，做好重大决策社会稳定风险评估和社会矛盾纠纷预防化解工作，实现政府行政管理与群众自治有效衔接和良性互动。此外，强化了司法保障制度，完善人民调解、行政调解、司法调解一体的工作机制，深入开展平安创建，切实做好涉法涉诉工作，加强对突发性、苗头的排查和调处，坚决纠正各种侵害群众利益的行为，依法保护人民群众的合法权益。

三、以地方法治文化建设为突破口开拓创新法治建设路径

法治是现代社会每个公民内心的一种向往与追求，法治文化则是法律制度、法治精神在一个国家或地区实施的程度以及民众对于法律信仰水平的总和。法治并非凭空产生，任何法律制度的建立都要受到相应的文化影响，任何法律的实施也必要受到相应的文化解读和认同。“枫桥经验”告诉我们法治建设必须立足于地方文化，创新社会管理也必须立足于相应的文化传统。只有法治文化真正建立，法治化道路畅通，法治目标才能实现。因此，注重本地文化传统对于法治建设的浸润，通过价值观、伦理道德、风俗习惯、意识形态等非正式制度与法律制度的有效融合，是法治金华建设有效推进的重要突破口。

金华历史悠久，素有“小邹鲁”之称，既有包容宽厚、勤劳务实、奋发进取的精神，也有伦理孝道的传统，具有良好的法治文化积淀。在法治建设过程中，我们充分利用了这一优势，特别是2007年以来，把培育法治文化纳入年度法治建设工作要点，抓基层、夯基础、育特色，不断增强法治文化的影响力、感染力和渗透力，法治文化建设取得了一定的成效。

（一）注重法治宣传教育，形式多样营造浓厚氛围

为了营造浓厚的法治氛围，在巩固传统的公共媒体、公共场所和农村（社区）三个层面的普法教育阵地的同时，利用公共场所的楼宇电视媒体和城市公交线、站、点的平台，打造“城市流动普法线”；着力拓展原有的渠道，在“法律六进”的基础上，联系本地实际，积极推进“法律进市场”活动，开设“网络课堂”，提高了经营户依法经商的能力。此外，为适应社会发展的新形势，满足人民群众的新要求，创新思路，推出了一些法治文化建设的新载体和新形式，将法治文化建设与道德文化建设相结合，将法治文化与文艺演出、书画、娱乐等相结合，变变法律知识的单向灌输为润物细无声的文化熏陶和教育。

在开展法治文化建设中，注重与本地传统、资源相结合，推出一些具有特色的法治文化产品，打造地方品牌栏目。如武义县借助本地资源莲花“出淤泥而不染”的品质，建立了“十里荷花”廉政文化景观园，以图文并茂的形式将廉政文化巧妙、自然地融入景区。

（二）坚持多种文化共同发展，主体多元构筑丰富内涵

法治文化与政法文化相结合，倡导依法执政和公正执法。领导干部和公务员法制教育注重“制度化”，突出学法制度、任职考法制度、监督检查制度、考核考试制度、普法档案制度等制度建设，开展理论中心组学法、法制讲座、任前法律知识考试等活动，教育领导干部和公务员带头学法用法，依法办事，依法行政，公正司法。

法治文化与企业文化相结合，推进企业管理人员依法经营。企业管理人员和职工法治教育注重“实用化”。以外将信用、依法经营，内讲制度、依法管理为目标，重点强化企业主及中层以上管理人员法制教育，推动全体职工学法工作，推进企业法治化建设。

法治文化与校园文化相结合，提高青少年法律素质。青少年学生法制教育注重“兴趣化”，全市上下积极开展青少年学生学法活动，通过“四个结合”，调动青少年的学法兴趣，在生动活泼的各类活动中增进理解、加强教育，营造校园的法治文化氛围。

法治文化与乡村（社区）文化相结合，强化基层群众学法用法。农村和基层群众法制教育注重“立体化”。推行农村（社区）法律顾问制度，及时解决村民切身法律问题；制作普法宣传课件、依托文化活动室将法制宣传进村落户；通过印发资料、举办讲座、法律咨询等方式开展送法下乡，使得农村、基层群众学法、守法、用法的氛围进一步形成。

四、结语

从法治金华的建设实践中我们获得如下的启示：启示一，法治应当是与现代的市场经济相关的法治，必须切实推进金华的经济发展，解决民生问题。启示二，法治应当是以限权和服务为框架，以公众参与作为运行机制的良性耦合机制，解决民权问题。启示三，法治应当立足于经过现代加工整合提炼出来的地方优秀文化传统，解决民心问题。只有从民生、民权、民心三个立足点推进法治国家、法治政府和法治社会的一体化进程，才能真正实现法治中国的治国方略，构建“和谐金华”、“两美金华”，为法治中国建设注入活力。