试论国有企业委托关系存在的问题与成因分析

论文关键词:国有企业　委托关系　激励与约束机制

论文摘要:在中国国有企业改革进程中，解决好国有企业存在的委托问题，以提高国有企业的经营效率并确保委托人目标的实现，并以此为契机推动国有企业改革的不断深入，已成为中国当前国有企业改革的关健点。国有企业委托层次过多、所有者缺位，委托关系模糊、激励机制失效和约束机制弱化等导致了中国国有企业的委托关系中内部人控制现象、合谋以及寻租问题突出，完善国有企业委托关系必须精简委托链条，明确界定政府的职权范围，建立有效的激励约束机制。

一、国有企业委托关系中存在的问题

(一)内部人控制问题突出

内部人控制是指所有权与经营权分离的现代企业中，经理人员(人)有损所有者和债权人的行为。。西方国家中，由于股权分散化，委托关系都不同程度地出现了内部人控制的倾向，但中国国有企业改革中出现的内部人控制问题具有以下不同于其他国家的特点:

首先，和其他转型国家相同，国有资产的剩余索取权与控制权缺乏人格化代表。其次，中国的内部人控制由于剩余索取权和控制权不相统一，极大增加了所有者的成本。最后，由于中国现在还缺乏经理人员市场的竞争，企业经理人员主要由上级行政部门指定和从企业内部选拔，无法保证他们的经营能力。

(二)合谋问题更加复杂

公司制企业产权制度安排非常注意防范协作生产中的机会主义行为和道德风险的危害。西方具体的做法是设立专门的监督人去监督协作生产中的其他人员。但监督人和被监督人仍有可能达成一种默契—“合谋偷懒”，造成外部不经济。

在中国复杂的多级委托结构中，这种合谋以两种形式出现:一种是“中层合谋”，即国有资产管理部门与企业经理之间的合谋，其目的是在总利润的分割中尽量增加企业的份额。可以说“中层合谋”是中国的一个“特例”，这使合谋问题更加复杂。

(三)寻租问题异常严重

在中国的企业委托关系中，寻租活动表现为一是争当人上，由于人职位的权利、地位、身份和许多既得利益，使得许多并无真才识学的人通过拉关系、走后门、行贿等非正当手段当上了人，这种寻租活动使得企业很难选拔到合格的人，这也是最高的成本;寻租活动表现二是人当上之后，不是通过搞好企业经营管理，而是通过讨好其行政主管部门，从事拉关系、找靠山、走后门、游说、疏通、哄骗、接近权利中心、行贿等寻租活动为企业或个人谋利。寻租活动的蔓延，既导致公共权力的不合理运用，又造成社会资源的畸形配置和浪费。寻租的不良后果还表现在阻碍制度创新，导致交易费用的增加，扭曲市场规则，产生了更多不公平的竞争，甚至腐败盛行的社会风气，使政府的宏观经济管理更加复杂。

二、国有企业委托关系存在问题的成因

(一)委托层次过多，成本过高

西方典型的委托关系中，主要体现为股东大会、董事会、经理层与一般雇员等级次。而中国国有企业在现代公司制的改造中却存在着人代会、中央政府、国有资产管理部门、股东大会、董事会、经理层、监事会与一般职工等多层委托级次，重大型国有企业尚存在稽查特派员这一特殊级次。可见，中国国有公司中的链条远高于西方公司。由于委托层次过多，博弈和谈判是反复进行的.而且委托和监督的动力不足，各级人的目的和行为紊乱化，不仅会出现累积性的信息损失，而且产权保护的动机具有衰减倾向，这些偏离于终极所有者目标的各级人的行为必然使成本直线上升。

(二)所有者缺位，委托关系模糊

在中国国有企业制度改革中，国家将国有资产注人国有性质的现代公司后，形成了一种国家与国有企业的委托关系。公司制企业实行法人财产制度，国家作为出资者，是委托人;企业法人作为国有资产的实际控制者，是人。但是，从国有公司制企业的实际运行看，公司治理结构在调整所有者和经营者的权责利关系、规范经营者行为方面并未发挥真正的作用，委托关系模糊。

(三)缺乏有效的激励和约束机制

第一，激励有余。当前，中国国有企业高层管理人员股权激励中存在股权激励实施条件过宽、业绩考核不严、预期收益失控等问题，高层管理人员与员工收人差距呈现越来越大趋势、高管自定薪酬、薪酬与绩效脱节现象突出。有的企业以强调“经营者个人贡献”为由自定高薪酬，有的企业实行“股权激励”，高管几年间获得几千万元甚至近亿元报酬，企业却亏损，风险与报酬严重脱节。尽管市场经济条件下有必要在国有企业建立必要的激励机制，但是国有企业的“国有”性质，以及国有企业负责人任命一定程度上带有行政命令色彩，与国有企业更多的是因为享有行政垄断地位而取得较好业绩的诸多事实，决定了国有企业负责人的薪酬标准不能制定过高，与普通职工收人差距过大，则属于一种分配制度不公现象，进而会影响到社会的和谐与稳定。

其次，约束不足。一方面，企业内部的法人治理结构不完善、不健全，没有形成由股东大会、董事会、经理人员构成的权利相互分离和制衡机制，董事会缺乏对经理的有效监督，监视会形同虚设。另一方面，外部约束机制缺乏。由于“所有者”虚化，而且履行委托人职能的政府并非只是一般意义上的追求利润最大化的资本所有者，而是追求多元化目标的行政机构，因此没有内在动力去选择、约束经理的行为，甚至会造成内外勾结、共同侵蚀国有资产的严重恶果。

三、结论和建议

(一)减少委托关系的层次

可以根据市场化原则建立一套国有资本运营体系，由国家代表全体人民行使国有资产所有者权能，由国资委代表国家具体运作国有资产，并作为实际委托人直接向国有企业派驻董事会成员，以此来实现国家对国有企业的监督，使“人格化”的所有者代表进人企业的权力机构和决策机构行使股东权利，解决了“所有者缺位”的问题，弱化了国有资产初始委托人与最终人的信息不对称程度，杜绝了国有资产在若干中间委托层级的“流失”，使成本大大降低。

(二)明确界定政府的职权范围

进一步加强改革力度，切实推动政企、党企分开，在处理政府与企业的关系上，必须明确政府的地位与职责，减少政府部门对企业的干预。公司的一切决策和一切运转应该依照规范的公司治理基础之上。政府在企业中依照《公司法》没有任何强制性干预的行政权利，它的权利应该在股东大会或通过委托的董事实现，从而使国有资产能真正按照资本的属性进行运营。国资委应培育一个专业化、职业化的董事阶层，专门行使董事职能。为防止选择董事的行政行为，要建立合理的董事人员能力评估体系，形成竞争压力和优胜劣汰的局面，对董事人员进行必要的监督、审查和考核。

(三)设立科学合理的激励机制

激励就是委托人如何使人在选择与不选择委托人目标时，委托人与人之间的利益协调问题。如何建立一个相对公平合理的国有企业激励机制，确保国有财产不至沦落为少数人牟利的工具，事关社会的公平和国有企业发展的未来走向。解决国有资产人(经理人员)的激励问题，可以参考国内外企业成功经验，结合中国有企业的实际情况，制定适合其工作情况的，与其贡献相一致的激励机制。国有企业负责人的收人不能简单地与国际大公司、非国有企业攀比，采取股权激励不能过度“加工资”，要将国有企业业绩和高层管理者任免相结合，还要遵循报酬与风险匹配的原则，在收入分配上兼顾效率和公平，合理把握企业负责人的薪酬与职工工资的比例关系，防止差距过大。

(四)强化对经理人员有效的监督和约束

激励报酬本身并不必然能防止诸如滥用公司资金等侵权行为，因此监督约束机制仍是必要的。一方面要加强企业内部监督约束机制的构造，主要是建立和完善法人治理结构。在制度设计上使委托人和人责权利对称，协调利益相关者之间的责权利关系，以便使经理人员能够为实现所有者的目标而努力工作，保证企业的决策效率。另一方面，应不断完善企业外部监督约束机制，企业外部形成的监督约束机制，主要由市场机制、法律制度、政府部门、新闻媒体和社会道德等构成。各种市场的充分信息显示和竞争机制，构成了对经理人员行为的监督约束。为此，应完善资本市场，加强产品市场的竞争，尽快培育起规范的、有竞争的经理人才市场，进一步加快传统的国有企业干部人事管理制度的改革，引人市场竞争机制，取消政府对企业经营者的行政性任命，让真正的职业经理人登堂人室。从中国情况看，对人约束不强的一个重要根源在于契约的过于不完善，“漏洞”太大。解决委托契约中不应有的漏洞，必须要走法制化的道路，完备的法律制度在市场经济中对人发挥着不可缺少的监督约束作用。政府部门应尽快制定国有企业股权激励管理办法，通过在国有企业建立工资总额控制制度、职工工资正常增长机制，强化对于国有企业经营业绩的审计监督和有效的外部考核等方式，进一步完善对于政府部门和国有企业负责人权力的监督约束。