反腐“二五规划”前瞻

在权力平衡再交接之后，反腐大计又临新机。

现行的反腐路径及其行动仍然处于权力反腐和运动反腐的循环之中，以权力结构为核心的制度反腐仅停留在理论研讨和尚未展开的个别文献之中，既没有形成广泛共识，更没有上升到顶层设计和战略行动层面。

观照历史的深重教训，未来五年及至更远，反腐败顶层设计和战略转型要在破解“权力过分集中”导致腐败易发多发的“总病根”上形成最大的共识，要在以权力结构为核心的党和国家领导制度改革上形成最大公约数。

同时，建议超越各方利益和干扰，建立最顶层直接领导的反腐败规划改革委员会，吸纳国内与国外、上层与底层、左派与等各方人员，组建专门独立规划研究机构，进行第三方顶层设计和试验指导。尤其当以特区实验带动整体突破，实现三年至五年走上制度反腐的新路子，十年基本建成关住权力的制度铁笼子的目标。

——编者

转眼一季的2013年，既是权力再交接之后的开局之年，又逢第二个反腐五年规划（《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》）颁布之际，还是中国加入《联合国反腐败公约》的履约审议期。

执政63年的中国共产党，正处在历史的关口。历史表明，一部人类社会发展史也是一部透过法治与民主控制权力腐败的斗争史，腐败成为人心向背、政权兴衰、制度更替的重要变量。而现行反腐败制度实际上违背了监督的原理，即目前所实行的同体监督，就像一把非常锋利的刀，但刀刃再锋利也砍不掉自己的刀柄。

未来五年，制度反腐有条件在战略上实施突破。 反腐新规划

制度反腐目标可分为长期、中期和短期三个阶段。

长期目标（三十年左右）：今后30年应以政治体制改革为突破口，构建中国特色的、基本完善的权力结构、制度反腐铁笼子和学科体系，彻底解决一把手“权力过分集中”的总病根，形成权力与权利之间制度化的授受、监督、回归关系，实现权为民所赋、权为民所监、权为民所有，实现党政分开、政企分开、政社分开，解决腐败易防易处问题。

中期目标（十年左右）：通过顶层设计和特区实验，推进党和国家领导制度的改革，总体上达到“两个平行、三个机制”，即党内监督机关与执行机关位阶相平行，领导班子主职与副职的表决权监督权相平行；以民主为基石、以预防为主向、以制度为根本、以监督为保障，基本形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制，实现“干部清正、政府清廉、政治清明”。

近期目标（五年左右）：突出指向腐败存量过大、增量过快、变异过多三大症结，进行党和国家领导制度改革和反腐败战略转移的顶层设计和基层试验，以治标为主，为治本赢得时间，创建反腐特区，集中化解腐败存量、遏制腐败增量，开展党内分权、基层自治、地方直选、民众反腐、财产申报、舆论监督等试点突破，切实解决腐败易发多发问题。

十年看五年，五年看三年，三年看头年。新一届党中央既要搞好党和国家领导制度改革的顶层设计，同时必须统筹搞好反腐败的战略转型，把治理腐败作为近五年党的建设的优先要务，把整顿吏治作为“纯洁性建设”的突破口，力争在三年至五年时间内基本遏制腐败易发多发现象。 突破条件已成熟

反腐败检验执政力，恢复公信力，体现软实力。新一届党中央进行以权力结构为核心，推进党和国家领导制度改革的时机和条件已经成熟，进行反腐败战略布局转型与突破的时机和条件已经成熟。

首先，以权力结构为核心的党和国家领导制度改革的时机和条件更加成熟。1980年8月18日，邓小平在《党和国家领导制度的改革》这篇经典著作中旗帜鲜明地指出，“改革并完善党和国家领导制度”的“时机和条件已经成熟”，32年后的今天，尽管各阶层对政治体制改革的方向、路径、目标不尽相同，但对政治体制改革的重要性、必要性和紧迫性形成了高度共识，改革的时机和条件更加成熟。

第二，30多年的经济体制改革及其成效为下一步的政治体制改革和反腐战略转型，积累了相应的物质基础、实践经验和执政能力。改革开放以来，通过市场化的经济体制改革，打破了“苏联模式”的计划经济体制，经济快速发展，民生有效改善，国家实力显著增强，积累了推行政治体制改革和反腐战略转型的支付成本和驾驭能力。特别是深圳等特区在经济领域改革的巨大成功，为下一步的政治体制改革和反腐败特区建设积累了实践经验、制度经验。

第三，反腐败战略布局调整与突破的时机和条件已经成熟。反腐败战略和路径到了不得不调整和突破的时刻。同时，改革开放以来，一些地方和单位相继进行了政治体制和反腐败的单项或多项、区域性改革，开展了党代会常任制、县委权力公开透明运行、基层直接选举、反腐败体制改革等摸索，期间蕴涵的经验和教训、方向和思路、真情和民意，急待梳理、挖掘和整合。

此外，香港、新加坡等为我们的制度反腐提供了成功样本。但是，香港通过大赦解决腐败存量，建立独立、权威的异体反腐机构，实施“三位一体”的反腐战略行动，在三五年时间内就遏制住了腐败，自此走上了制度反腐的良性轨道，至今仍然是世界上清廉指数和市场化程度最高的地区之一。 未来五年路径

借鉴香港等地反腐败三五年见成效的经验，通过反腐败的顶层设计和制度构建，以整体规划指导特区实验，以特区实验带动整体突破，完全可以实现三年至五年走上制度反腐的新路子，十年基本建成关住权力的制度铁笼子。

1.改革权力结构。打赢反腐败这场没有硝烟的新的人民战争，必须走制度反腐和法治反腐之路。而真正的制度反腐，就是以权力结构为核心的党和国家领导制度改革，厘国、党政、党法、党群的权力边界和法律关系，形成长效反腐机制。

权力结构改革，要摒弃苏联权力结构模式，着眼于“一把手”“权力过分集中”的总病根，实行党内分权、党政分工、党政分开三步走战略，建立决策权威权、执行权有效、监督权独立的权力结构。

2.改革选人用人体制。等级授职制的用人体制，是吏治腐败危害严重的重要原因，加剧了“能力不足的危险”和“消极腐败的危险”。因此，建议按照“权为民所赋”原则，勇于改革不合时宜的组织人事制度，首先改革“一把手”操控的初始提名权，实行“三三制”提名改革，候选人三分之一由党组织提名，三分之一由党员民众提名，三分之一由派提名；并在县乡进行直选和差额选举试点，试行地方自治，走向竞选制、差额选举制、直接选举制，“创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，并且造就比这些国家更多更优秀的人才”。

3.以特赦化解腐败存量。处理腐败呆账考验执政能力。根据有关学者研究和测算，腐败总额预计占GDP的30%左右，总量达10万亿元。但是，随着改革时间表的推移，不少官员从自身的既得利益出发，其改革愿望，特别是政治体制改革的动力越来越小。因此，建议借鉴香港经验，通过全国人大特别立法，宽以惩前解决腐败存量，换取改革动力。

4.建立民众反腐机制和平台。落实民众在反腐败上的主体地位，发挥民众反腐的深厚伟力，切实改变专门机关孤军作战、单打独斗反腐败的局面。动员并组织民众支持和参与反腐败，鼓励举报包括匿名举报，引导实名举报，加大举报保护和奖励力度，最高可奖励举报者50%的追缴赃款。同时，发挥网络反腐的平台作用，健全网上舆论引导机制，发挥互联网等新兴媒体在反腐倡廉建设中的积极作用。

5.大力推进公开化建设。列宁曾鲜明强调，没有公开性而谈民主是很可笑的。阳光是最好的防腐剂，公开是最好的消毒液。建议在“两新干部”（新提拔、新后备）中开展财产公开、选任公开（竞选普选），在治理公款吃喝问题上实行舆论监督公开、党政机关政务财务公开，以此遏制腐败增量。

6.改革反腐败体制和人员结构。按照大部制、大监督、大反腐的原则，在框架内配置新的反腐败机构，对现有反腐败机构进行力量重组和流程再造，反腐败由惩治为主转向预防为主、监督为主、制度建设为主。同时，加强反腐部队的职业化建设，完善政治要求和业务标准，优化领导配置、人员选拔程序和条件，注重人员的职业背景和学术支撑，各级反腐败领导班子和队伍要启用和充实一批反腐败专家、学者、律师，三五年内实现市级以上反腐败机关的领导班子成员至少有一名专家、学者、律师，逐步实现反腐机关与执行机关职务、职责、关系分离，不交叉、不隶属、不兼任；规范反腐机关的权力、手段、措施、机制，逐步取消纪检监察机关的“”“双指”，引导纪检监察机关由办案机关向监督机关转变；建立监督者必须接受再监督的机制。

7.规范公职人员的执业行为和职业保障。建立利益冲突机制，规范政商、政学“旋转门”，实现政治与经济分离，政府与市场、社会分权，权力与利益分割；健全公职人员的职业保障、责任机制及责任追究制度，建立廉政保证金、养老金等量化管理体系，逐步实现公职人员收入的体面化、透明化、货币化。同时，加强公职人员和各个层面的价值、精神、信仰建设。 顶层设计与“试验区”

完成上述七项重任，必须在两个方面发力。

一是建立总书记领导下的第三方顶层设计机构。反腐败是党和政府必须始终抓好的重大政治任务，也是一项事关党和国家生死存亡的系统工程，必须加强组织领导和政策保障。建议超越各方利益和干扰，建立总书记直接领导下的反腐败规划改革委员会，吸纳国内与国外、上层与底层、左派与等各方人员，组建专门独立规划研究机构，进行第三方顶层设计和试验指导。

二是基于反腐败规划改革委员会，大力推进反腐败“试验区”。突破在特区，规范在中央，是中国革命、建设和改革的一条成功经验，也是苏共戈尔巴乔夫改革失败之鉴镜。已有经验说明，创制的井冈山农村包围城市道路、陕甘宁“三三制”权力结构，“小岗村”农村经济体制改革、深圳“杀开一条血路”创建的特区，台湾进行的革新政改，墨西哥革命制度党聘请外国顾问开展反腐败等等，都是我们应予继承和借鉴的好案例。同时，设置反腐败特区，可控制改革风险，减少改革成本，积累各方共识，方便复制推广。

五年内的战略任务，则是通过建立政改和反腐败特区，进行党内分权试点，推行党代会常任制、异体监督改革，首先理顺党内决策权、执行权和监督权的关系，实现党内分权，为在下步相继理顺党委与人大、政府、司法、社会的关系，分步实现党政分工、党政分开，完成由革命党到执政党的转变奠定基础、积累经验。

因此，建议从东中西部地区，从全国党代会常任制试点县（市、区），从全国政务公开、党务公开和县委权力公开透明运行试点，从反腐败体制改革基础较好的县（市、区），选取不同的样本点；同时，选择不同的试点模式，既允许左派、和中间派搞不同的试点，也可外包香港、台湾甚至新加坡搞工业园区式的反腐败试点，还可由地方基层或相关部门与国境外反腐机构、智库、国际组织、社会组织等联合搞试点。

试验内容，既可搞县级权力结构和用人体制的综合改革，也可搞民主直选、地方自治、反腐败体制、化解腐败存量、开辟民众反腐平台、建立公务员体面保障机制、开展舆论监督、实行财产公开等单项改革。中央和上级部门，则要给足试点地区和单位创新空间，提供相应的理论支撑、政策支撑、人才支撑、经费支撑。 为中国纪检监察学院副院长，董瑛为中共党史博士