转型期俄罗斯移民政策及其影响

摘要：新世纪以来，中俄双边关系进入健康、稳定、快速发展的时期，双方在政治、经贸、文化等领域广泛开展合作，中俄战略协作伙伴关系得到长足的发展与充实。但源自上世纪90年代的移民问题始终影响双边经贸合作的拓展，成为困扰和影响进一步深化合作的障碍。俄罗斯政府近年来推行的移民调整政策和整顿劳动力市场等措施，具有强制性、极端性和理想化等特点，对我国与俄民间贸易和对俄劳务输出产生影响。

关键词：中国；俄罗斯；移民政策；民间贸易

中图分类号：D751.238　文献标志码：A　文章编号：1008－0961(2011)03－0040－05

近年来，在政治环境稳定，国际能源价格走高的背景下，俄罗斯经济总体保持了持续发展的势头，但俄罗斯社会转型过程中非法移民、“灰色清关”等历史遗留问题成为优化经济结构、规范市场秩序的主要制约因素。俄罗斯政府自2006年开始加强对市场的治理整顿，颁布和实施了一系列移民政策的相关法律，希望通过制度建设和政府引导来缓解由外来移民引发的社会及舆论压力。俄罗斯人口危机加剧，世界金融危机后失业率和物价高涨，引发了政府及普通民众对外来移民，尤其是外来务工人员的排斥，因此政府出台了新一轮强制性措施，这些举措的实施对中俄民间贸易、我国对俄劳务输出产生了一定影响。

一、俄罗斯移民政策概述

根据俄现行法律规定，俄联邦政府内负责管理移民群体的机构为隶属于内务部的联邦移民局。同时，俄卫生与社会发展部下属的联邦劳动就业局同样是移民管理的重要机构，在各联邦主体也设有联邦移民局的垂直分支机构。

从法律层面看，俄政府设立的移民政策委员会和跨部门工作组负责制订有关移民的法律条文。俄罗斯的移民法律基础主要由1991年出台的《俄罗斯联邦人口就业法》、1993年的《难民法》与《被迫移民法》、1995年的《出入境程序法》所组成。而特别针对移民管理的专门性法规《俄联邦外国公民法律地位法》于2002年首次颁布，并于2006年进行了修订。该法旨在明确外国公民及无国籍人士的法律地位，调节其在俄生活、居住、劳动、经营及其他活动中与俄国家权力机关、地方自治机关和公职人员之间产生的法律关系。

俄罗斯政府于2006年开始对移民管理法规展开进一步完善及修订，《俄联邦外国公民及无国籍人移民登记法》、新版《俄罗斯联邦外国公民法律地位法》和《俄罗斯联邦禁止外国人在售货摊位和市场从事零售工作的政府令》、《关于2007年俄罗斯联邦境内从事零售贸易经营主体内部使用外国劳务人员的许可比例》、《俄罗斯联邦零售贸易和劳动法典修改意见》、《关于向外国公民发放临时性劳动许可证的管理办法》、《关于2007年向外国公民发放劳务许可邀请配额指标》等法律法规的出台，成为新一轮调控外国劳务人员和打击非法移民的起点。

此轮政策调整虽然保证了引进俄经济中劳动力欠缺的具体领域所需人力，如建筑、农业等，杜绝了外国劳工过剩和非法移民的流入，然而由于对酬劳待遇等问题的期待值差异，对外国移民岗位选择的限制并未激发本国的就业市场，失业率未出现明显回升，同时在客观上对外国劳工的就业环境和生存基础造成严重冲击，部分外国劳工因未能获得劳工配额而无法办理合法居留手续或被禁止从事相关工作而不得不退出劳动力市场，返回本国。这当中也包含相当一部分中国人。

二、中国移民群体的形成

中俄两国边境地区的经贸合作是东北亚区域合作的重要推动力。据统计，前往俄罗斯的中国公民以东北地区和内蒙古自治区的人群为主，而中国移民在俄的聚集地以远东和西伯利亚地区为主，具体来说主要为四个边境地区――犹太自治州、阿穆尔州、滨海边疆区和哈巴罗夫斯克边疆区。

“移民”一词是俄对在俄境内外国人的统称。俄罗斯联邦移民局将劳动移民定义为实施劳动迁移的人口，指劳动力适龄人口以获得劳动机会、就业安置和实现个人利益为目的的迁移。根据俄罗斯联邦国家统计署的统计数据，外来劳动移民呈逐年增加的趋势：2005年在俄境内合法注册的劳动移民总量约为70万人，2006年约为101万人，2007年约为172万人，2008年增至约243万人。这些劳动移民来自120个国家，来自独联体成员国和非独联体国家的移民数量大致相等，中国劳动移民总数约为23万人，约占所有劳动移民总数的9％。在俄罗斯所有劳动移民中，来自原苏联加盟共和国的劳动移民占最大比例，其中来自乌兹别克斯坦的劳动移民人数最多，其次是乌克兰、吉尔吉斯斯坦等国。中国劳动移民的主要工作地点为俄罗斯远东地区，人数超过该地区劳动移民总数的50％。在俄中国移民群体主要从事的行业为商贸、餐饮业、建筑业、农业和工业。从事商贸工作的中国移民主要分布在俄罗斯欧洲部分(首都莫斯科、圣彼得堡等城市)，工作地点集中在露天批发市场。在远东地区的中国劳动移民从事建筑业、农业种植、餐饮服务、森林采伐、木材加工和商贸流通等行业。

俄人口下降及劳动力短缺是中国移民群体形成的重要背景。苏联解体后，俄人口自然增长率呈现负增长，人口老龄化问题日渐突出。自1993年达人口历史峰值1.486亿以来，俄人口总量一直呈负增长趋势。2000年俄人口总量减少96万人，2001年减少94万人，2002年减少93万人。俄人口总数大幅减少，尤其是适龄劳动人口的减少，使得劳动力资源难以满足经济发展需要。其二，人口分布失衡也导致经济发展出现地区差异。莫斯科市的面积为1 720平方公里，常住人口约占全俄总人口的12％。而远东地区面积达621万平方公里，占俄国土总面积的36％，人口只占全俄总人口的5％，人口密度为每平方公里1.1人，低于俄罗斯每平方公里8.7人的平均水平，是世界人口平均密度的1／4。俄罗斯远东自身拥有的丰富的自然资源和极度匮乏的劳动力资源形成强烈对比。中国是世界上人口总数最多的国家，与俄罗斯远东地区接壤的东北地区人口密度达到每平方公里130人，在人口和劳动力方面东北与俄远东地区形成很强的互补性。

中俄两国在不同经济领域所具有的特点及互补性是中国移民群体形成的重要基础。虽然拥有丰富的自然资源和原材料，但由于自然气候条件限制，俄农业发展一直处于较低水平，部分地区的粮食不能自给，如远东地区粮食自给率仅15％。俄继承了苏联雄厚的重工业基础和尖端科技水平，但本国轻工业发展缓慢，部分生活必需品匮乏。而中国经济自改革开放以来一直保持平稳较快发展，无论是外贸总额或外汇储备均居世界前列，作为传统的农耕国家，中国的农业生产水平和生活用品的产量也处于领先地位。

最后，民众自身利益驱使是中国移民群体形成的重要动力。苏联解体后，俄罗斯经济低迷，“休克疗法”对国民经济造成重大伤害，这客观上造成俄各地区发展水平严重失衡。欧俄地区因区

位优势经济发展速度较快，而远离国家政治中心的远东及西伯利亚地区则商品匮乏，众多工业部门停产。中国东北地区不仅享有地缘优势，同时拥有远东地区急需的人力、资金及轻工业产品，与该地区贸易的高回报率和便捷过程成为中国人赴俄淘金的重要原因。

三、移民新政的主要内容及影响

自2006年以来，俄罗斯政府在加强移民管理、控制移民数量、规范移民从事行业等方面进行了较大的政策调整，对中俄民间贸易和我国东北地区劳务输出产生了客观影响。

(一)移民政策调整的核心内容

第一，以停留时间为标准，明确了外国移民的不同种类。根据法律，将来俄外国移民按照停留时间长短划分为临时停留、短期居住、长期居住和非法停留四类。“临时停留”者指持有签证或免签进人俄境内、已获得俄移民卡但无居留证或临时居留许可、在俄停留三个月(因特殊原因可延长至一年)的外国人。“短期居住”者指已获得短期居住证，在俄境内停留不超过三年的外国人。“长期居住”者指获得长期居住证，在俄罗斯境内停留不超过五年的外国人。“非法停留”者指没有停留许可证或居住许可证的外国人。

第二，继续巩固引进外国劳工配额制度，首次对独联体国家公民来俄务工实施配额制度。在保障国内就业环境的前提下减少额度，有效吸引外来劳动力。外国劳工配额制指由俄政府审批各联邦主体的外国劳工引进申请额度，各地区劳务指标具体分配方案将由俄卫生和社会发展部、经济发展和贸易部与内务部联合制定。企业和私营部门雇佣外国劳工前必须获得劳动部门的配额许可，在税务部门进行登记，同时有义务为外国劳工缴纳劳动税和移民税。在配额审批上政府优先考虑俄经济的劳动力短缺领域，如建筑业、农业等领域。

第三，严厉打击非法移民，加大了对雇佣非法劳工的企业主和违反移民法规的外国劳工的处罚力度。据俄内务部和移民局数据，截至2006年，俄国内来自独联体国家移民共1200万，其中700万为非法移民，主要分布在建筑业、工业、农业、商业等领域。按照新法律规定，对于违反移民登记规定的外国公民，将处以2000～5000卢布的罚款，情节严重者将移交法院判决并予以遣返。非法滞留俄境内的外国公民将被限期离境并在一定年限内被禁止再次入境，对于在俄境内因违反移民法规被处罚超过两次以上的外国公民将拒发签证和居住手续，对于非法雇佣外国移民的企业主最高可处以80万卢布的罚款。据统计，2007年俄联邦移民局共处罚使用非法劳动移民的雇主16万名，罚款45亿卢布。

第四，规范市场秩序，限制和禁止外国人在俄从事零售贸易。根据法律规定，外籍劳务人员不得在俄境内从事酒类(包括啤酒)和药品的零售活动；除商店外的其他零售贸易中，允许使用的外籍劳务比例由40％逐步减少，直至完全禁止。商品零售市场上本国生产者的摊位至少应占20％的份额，食品市场上至少占50％的份额。同时规定，只有持售货员卡的人才能出售货物、完成各项工作、为消费者提供服务。售货员卡由管理市场的公司根据租赁合同，或者按照规定在个别情况下根据提出的申请发放。

(二)移民新政的特点及影响

1.新劳动移民配额间接地对与俄一直保持互免签证制度的独联体国家移民配额进行调控，限制这些国家每年赴俄劳动移民数量。2007年俄罗斯政府公布外国公民在俄务工的移民配额，向与俄不存在免签关系的国家提供劳动移民配额30.8万人，向与之存在免签关系的国家提供劳动移民配额600万人。而根据此前法律规定，对除土库曼斯坦和此前宣布退出的格鲁吉亚两国之外的独联体成员国公民赴俄实行免签制度，对来自这些国家的劳动移民也不作限制。此次调整，一方面引发了这些国家内部的人口就业压力，另一方面也激化了国家间在移民问题上的矛盾。例如，乌克兰外交部于2007年1月照会俄联邦外交部，要求俄联邦对新移民政策做出书面解释，并承诺新移民政策不会影响俄、乌之间已有协议的有效性。事实上，移民新政遏制了这些国家向俄罗斯输出劳动力资源的潜力。

2.鼓励劳动移民进入建筑业和基础设施建设、农业等领域，但完全禁止从事市场零售工作，这不符合当前俄罗斯劳动力短缺的现实情况。近年来，俄经济长期依赖原材料出口和以重工业为主导的经济结构依然没有根本转变，产业结构调整势在必行。能源、电力、黑色和有色冶金工业等约占俄工业总产值的50％、出口总额的70％。“影子经济”、“灰色清关”等问题的确对俄罗斯贸易发展形成了挑战，但造成此情况的根本原因恰恰是移民政策的烦琐手续和过程导致外来劳工和民间贸易商被迫寻找非正常渠道，并使地下中介机构和部分权力机关的腐败愈演愈烈。俄罗斯工业和贸易部在2009年提交政府的报告中称俄境内销售的近半数商品是以非法途径入境的，对国家税收造成约6500亿卢布的损失。俄政府极端地利用“禁令”的手段希望解决多年历史积淀问题，而并未真正深究其深层次的经济结构性缺陷，具有明显的“理想化”色彩。

3.俄罗斯在对待移民问题上长期以来的矛盾心理制约其政策的有效性。俄罗斯时常将移民问题中的负面影响夸大并与国家安全挂钩，依然保留着传统文化中对异族文化的排斥和社会舆论一贯宣扬的排外思想，导致其只能选择性地接受外来移民。同时，富有实用主义色彩的普京政府为了实现具体目标或应对紧迫威胁，常常会采取一些较为极端或特别的措施，并忽略由此带来的负面影响，使俄联邦移民政策的调整具有不确定性特征。例如，2008年全俄最大的露天零售市场“切尔基佐沃”被俄罗斯当局以违反卫生和海关进口条例等理由突然强行关闭，封存大量货物。2010年1月22日，俄罗斯国有资产管理局单方面对此前所查封的货物进行集中销毁，涉及货物总量超过10万吨。为此，我国派遣代表团及时与俄方交涉，要求妥善解决问题，保护了我国在俄商人的合法权益。虽然俄方在善后问题上采取了补救措施，但俄罗斯的投资环境和部分国家民众对俄的整体印象因此受到损害。

4.受全球金融危机的后续影响，俄罗斯就业率持续下降。根据俄罗斯统计局公布的数据，截至2010年12月底，全俄失业率为7.5％，失业人口总数达到560万。由于金融危机后大量资本外逃，占俄罗斯国内生产总值7％～8％的房地产业呈萎缩态势，2009年房地产平均价格下跌超过40％，建筑领域的失业率从15％上升到20％。受此影响，俄政府采取削减劳动移民配额的手段以保障本国公民就业。2010年外来劳务配额较2009年减少30％，总额不到150万人。此种“一刀切”的做法，仅在宏观上简单加以限制，并未对职能部门的执行加以引导和规范，从而滋生大量非法中介服务，使我国合法劳务输出人员的权益无法得到保障。可以看到，虽然移民新政在打击非法劳工、规范市场秩序和移民管理等问题上做出努力，但仍保留了传统思维的痕迹，带有浓

重的保守气息，而在具体实施细则上则具有简单化、极端化特点。

四、建议

新时期，中俄民间贸易的发展应注意以下几方面：

(一)充分认识中俄在地缘、资源和人力方面的互补性优势，结合两国区域发展战略，继续推动政府间合作与共赢。中国于2002年正式提出实施东北老工业基地振兴战略，《东北地区振兴规划》于2007年得到国务院批复。俄罗斯政府也于2002年重新修订了《1996－2005年和至2010年远东与外贝加尔地区经济社会发展联邦专项纲要》，2008年开始实施《俄罗斯远东与外贝加尔地区经济和社会发展2013年联邦专项规划》。中俄两国制定并同步实施区域发展规划，成为两国在劳动移民问题上合作的重要依托。应根据相关发展规划，积极利用部级发展战略进行互动，加速建立劳动移民问题的合作与沟通机制，实现定期数据交换并加大打击非法移民政府间合作，促进两地区社会经济发展，增强两国在东北亚区域经济一体化中的地位和在世界经济中的竞争力。

(二)扩大两国人文交流，促进民间文化交流，努力改善在俄中国移民群体的大众印象。近年来，中俄两国在政治、经贸领域合作成果显著，中俄战略协作伙伴关系得到深入发展。2010年中国与俄罗斯的双边贸易总额为554.5亿美元，已接近国际金融危机前水平(2008年为568.3亿美元)，较2009年增长43.1％。同时，成功互办“国家年”、“语言年”使两国在人文领域的交流得到极大提升。但总体来看，两国普通民众对对方文化和思想的了解仍相当有限，在俄少数的非法劳工和劣质商品也损害了我国劳动移民的正面形象。应充分利用人文交流合作的机遇，加大扶植俄语教学的力度，使两国间的文化推广与宣传机制化、常态化。加大对外宣传力度，展示我国先进文化与科学技术成就，努力改善俄罗斯普通民众和精英阶层对我国的负面印象。

(三)建立专门的培训机构，提高我国劳务输出人员知识及技术水平。根据俄目前的移民政策，吸引具有高级专业知识和熟练技术的劳动移民仍是迫切需求。应把握机遇，利用好我国在建筑、农业领域的劳动力优势，对劳务输出人员在赴俄前进行专业培训，使其掌握初步的语言交流能力，并按照合法渠道和手段办理相关手续。加强政府对劳务输出人员的监管，强化法律意识教育，要求遵守当地法律法规，合法缴纳各类税款，在合同完成后及时返回国内，避免非法滞留。可考虑由地方政府建立我国劳务输出人员的法律援助机构或聘请当地法务人员，切实维护我国人员合法权益，加强地区间在法律领域的合作。

(四)进一步发展和完善俄相关行业市场和政策服务的信息收集机制，由地方政府引导企业进行项目选择或担保。通过官方或政府间互访渠道及时获取俄工程外包、劳务市场等信息，及时更新对当地有关法律政策和市场准入前提的认识。充分发挥我国驻外领事机构的作用，为企业、个人和驻外使领馆之间搭建桥梁，通过与当地各行业商会和劳动就业市场建立有效的信息渠道，为我国企业和个人了解俄罗斯工程和劳务市场提供必要的信息。

(五)切实推动中俄民间贸易转型，加大政府扶植力度，实现官方引导、个体实践的规范化贸易模式。中俄民间贸易经过多年发展虽具一定规模，但总体呈现出经营范围不广阔、开展方式不规范、合作关系不可持续的特征。两国民间贸易主要局限于出口加工型和劳动密集型产业，低端制造业成为其核心内容。《俄罗斯2020年前经济社会长期发展战略》提出要将俄罗斯建设成为宜居型国家、创新型国家、具有全球竞争力的国家和世界主要强国。在这种情况下，以往的低端贸易模式已无法适应俄罗斯社会创新型发展的要求。随着俄经济结构逐步调整，应将中俄民间贸易模式转型作为我国下一阶段的重要任务，鼓励中小民营企业赴俄投资设厂，加大招募本地员工力度，熟悉并遵守相关法律法规，规范自身经营方式，实现真正的资源互补，使移民合作成为中俄战略协作伙伴关系的实质性内容。