欠发达地区县政改革:问题与出路

【内容摘要】欠发达地区面临着特殊的发展环境和任务结构，其县政改革的制度需求比之于发达地区有较大差异。广东省山区农村综合改革的经验表明，以县域主体功能区规划为抓手，推进与之相配套的综合改革是欠发达地区县政改革的一个有效途径。广东省山区县在乡镇大部制改革、简政强镇事权改革、推行差异化绩效考评、建立参与式社会管理机制与促进城乡公共服务均等方面的探索体现了科学发展观的基本要求，具有较普遍的现实意义。

【关 键 词】欠发达地区；县政改革；广东省山区县；农村综合改革。

【作者简介】赵 祥，管理学博士，中共广东省委党校管理学部教授，主要从事区域经济、产业经济和公共政策研究。

一、文献评述与研究背景

近年来县政改革逐渐成为理论界和决策层关注的焦点问题之一。目前文献对这一问题大致形成了以下三种代表性的观点：一是主张加强乡镇政府职能，强调改革的关键在于激发基层活力，强化权能配置，促进乡镇政府职能转换[1]。二是将乡镇政府作为县级政府的派出机构，实行“县政、乡派和村治”与“强村、精乡和简县的基层治理模式[2][3]。三是主张虚化乡镇政府职能，促进乡村自治化发展，完善乡村自治体系[4][5][6]。当前，第一种观点在实践中获得的支持较多，我国不少地方纷纷进行“强镇扩权”改革，通过调整县、乡（镇）两级政府的职权配置来提高基层政府的权责匹配度，促进乡镇政府更有效地发挥自身职能。从操作层面来看，绝大多数被扩权之乡镇的经济发展水平在本地区属于较高水平。正是由于经济发展较快，经济总量规模较大，这些乡镇的经济社会管理任务较重，由此才产生了扩权的制度需求。但是，我们也应该看到这样一个事实，即在我国绝大多数县区的经济发展水平不高，即使在经济发达的沿海省份也存在着大量欠发达地区。这些欠发达地区经济总量较小、产业结构层次低、公共财力薄弱、基础设施条件较差，面临着与发达地区不同的发展任务结构，特别是在加快经济发展、保护自然生态环境和促进民生社会事业发展上面临着比发达地区更大的困难。任务结构的不同使得这些地区在县政改革方面的制度需求与发达地区势必存在较大差异。那么，这些欠发达地区的县政改革应如何进行？有没有一个在当前的时代背景下具有普遍意义的欠发达地区县政改革模式？目前文献对此还没有很好的研究。

2009年以来，广东省在经济欠发达的山区市之一的云浮市开始进行农村综合改革试点，云浮市通过在下辖各县（市、区）推行以县域主体功能区规划为统领的综合配套改革，走出了一条县域经济社会协调发展的新路子。经过两年多以来的实践，云浮市的各项改革措施已初见成效，在统筹城乡发展的体制机制改革方面具有一定的先进性和示范意义，其改革经验已在广东全部山区县推广[7]。因此，我们有必要对这些改革措施进行梳理，揭示其成功的逻辑和普遍意义，以期为全国欠发达地区的县政改革提供一个具有普遍意义的参考性框架。

二、欠发达地区县政管理面临的问题

欠发达地区的普遍特征是经济条件落后，工业化和城镇化水平较低，基础设施网络不健全、公共财力薄弱，其县政管理既面临着与经济发达地区相近的共性问题，也存在与自身特点相联系的特殊性问题，具体如下：

第一，乡镇政府职能异化现象严重。我国新近颁布的《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》对乡镇政府的职能做了以下四个方面的界定：促进经济发展、增加农民收入；强化公共服务、着力改善民生；加强社会管理、维护农村稳定；推进基层民主、促进农村和谐。可见，促进农民增收，提供公共服务，从事社会管理和基层组织建设是我国乡镇政府的主要职能，而促进经济发展只是职能之一。但是，长期以来存在的经济压力型管理体制和落后的经济现状使得欠发达地区乡镇政府的职能严重异化，乡镇政府的经济发展职能膨胀，各地致力于招商引资和财税指标的增长，而公共服务、社会管理和基层组织建设等主要职能反而受到弱化。我国改革的一个重要特征就是经济分权和政治集权，经济分权使得各地方政府逐渐成为一个相对独立的利益主体，越来越追求其自身独特的财政利益[8][9]，而政治集权促使各地官员在关注本地财政利益的同时，还要追求政治支持和晋升目标[10]。分权改革使各地方政府成为辖区经济的控制者和索取者，地方财政的支出规模有赖于经济规模的扩大，为了扩大财政支出和争取晋升，各级地方政府扮演了推动地方经济发展的重要角色，从而引发了各地方政府间的经济竞争。上级政府将经济指标向下层层分解、层层考核，从而形成了对下经济压力型管理体制。在这种管理体制下，地方官员的政绩考评主要取决于经济指标的发展情况，导致基层乡镇政府不得不把主要精力放在追求经济和财税指标的增长上。目前，我国基层乡镇政府招商引资、扩大投资规模的动机十分强烈，反而忽视了公共服务、社会管理、生态环保和基层组织建设等主要职能的发挥。由于欠发达地区的经济条件较为落后，发展经济的冲动更强烈，因此，乡镇政府职能异化的倾向也更为严重。

第二，乡镇政府权责配置失衡。在目前的体制框架内，我国乡镇政府的责任配置包括法制性责任和行政性责任两类。法制性责任是指法律法规明文规定的乡镇政府责任，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇人代会有十三项职责、乡镇政府有七项职责，《中国共产党农村基层组织工作条例》规定乡镇党委有六项职责，而《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》规定乡镇政府有四类八项职责。这类职责虽有明文规定，但界定得比较笼统，在实际工作中很容易出现责任扩大化的情况。此外，在实际操作中乡镇政府还承担了大量法律法规没有的明文规定，而由上级政府行政安排的职责。这类行政性职责一方面涉及的内容广泛，如招商引资、征地拆迁、计划生育、安全生产、环境保护和社会治安等；另一方面具有较大的不确定性，在不同时期会随着上级政府中心工作的变动而变化，并且，这类职责均有严格的考核指标要求，有的甚至是“一票否决”。所有这些都导致地方治理的责任充分向乡镇下沉，乡镇政府承担了过度的职责压力。

与这种超重的责任配置相比，乡镇政府的权力配置则较为单薄，极大地制约了乡镇政府的职能发挥。首先，在财权方面，我国乡镇政府并没有基于“一级政府、一级财权”的原则被赋予独立的财政权，自2003年以来，普遍实行的“乡财县管”政策在大大的压缩乡镇政府的财政自。乡镇的财权没有清晰的定位，县对乡镇财政的干预程度较大，乡镇政府要经常面对来自上级的财政管制，上级政府直接决定着乡镇财政的支出方向、结构和规模。特别是，农村税费体制改革取消了农业三税和自筹、统筹收入后，我国大部分欠发达地区乡镇财政收入大幅减少，日常运作高度依赖财政转移支付，政府运作费用的筹集也成为乡镇班子的主要工作任务。其次，在行政执法权方面，1990年代中期我国对县乡（镇）条块分割的管理体制进行改革，要求县级政府向下放权。但是，县级政府通常将一些不具备执法权的部门下放乡镇管理，如文化站、农机站、兽医站、林业站、卫生院和小学等；对拥有执法权的部门，如财政、工商、公安、税务、法院、土地、城建、广播有线电视站、电管所、交通和水利等部门，不仅没有下放，还进一步加强了控制。2005年，国家在推行乡镇综合体制改革的过程中，又将原属乡镇政府直接管理的林业站、计划生育站、畜牧兽医站、农机站等事业单位上收县级政府，按片区设置派驻基层的事业站所，其行政执法职能由县级主管部门行使。在执法权上收的大背景下，目前乡镇政府一般只有农村土地承包管理、农村集体资产管理等非常有限的行政执法权。

第三，经济发展的资源环境约束较紧。大部分欠发达乡镇均处于内陆和山区，它们既是经济上的落后地区，也是保障区域内农产品供给、生态安全和水源涵养的主要区域。虽然目前欠发达地区的人口密度与经济强度相对较小，但随着时间的推移，欠发达地区发展经济的强烈愿望与资源环境之间的冲突非常尖锐。特别是，近年来经济发达地区一部分低附加值、高污染、高能耗的产业开始向欠发达地区转移，在带动当地工业化发展的同时，也给当地的资源环境造成了巨大的压力。因此，如何实现工业化与资源环境的协调发展也是欠发达地区迫切需要解决的问题。

第四，公共服务均等化压力较大。基本公共服务均等化是指在承认地区、城乡、人群存在差别的前提下，保障所有公民都享有一定标准的基本公共服务，使全体公民享受水平大致相当的基本公共服务，其实质是强调“底线均等”。由于不同地区的财政能力相差很大，加上长期以来我国对社会公共事业投入相对滞后，造成不同地区、不同人群之间所享受的公共服务差异很大。尤其是欠发达地区长期以来各种建设严重滞后，公共服务投入欠账较多，面临的公共服务均等化压力也特别大。

三、广东省山区县农村综合改革的经验分析

广东既是全国首屈一指的经济大省，也是内部区域经济差距最大的省份之一。广东的理论界和决策层将全省二十一个地级以上市划分为四个经济区域，包括经济发达的珠三角地区，以及经济欠发达的山区和东西两翼地区[11]。2010年，珠三角人均GDP达68633元，西翼23239元，山区20370元，东翼19371元，珠三角人均GDP相当于最低的东翼的3.54倍。云浮市属于经济欠发达的山区，位于广东省的中西部，下辖罗定、新兴、云安、郁南和云城五个县（市、区）。自2009年推行农村综合改革以来，该市呈现出经济平稳较快发展、民生事业全面进步、人民生活持续改善的良好局面。

云浮市县政改革的核心是实施县域主体功能区规划，并以县域主体功能区建设为载体综合推进相关配套改革。党的十六届五中全会明确提出要在全国建设优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等四类主体功能区，云浮市将国家主体功能区规划继续向下延伸，在辖区内大力推行县域主体功能区规划，要求各县（市、区）根据各乡镇的资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力，将各镇划分为优化开发镇、重点开发镇和生态发展镇三类具有明确主体功能的镇区，引导高效的镇域产业分工，提高县域国土空间的集约开发水平。优化开发镇是指工业基础好、发展潜力大和资源环境承载能力强的镇区，采用以县级政府为主的管理体制进行集中开发，定位为县域主要工业和服务业集聚中心。重点开发镇是指有一定工业基础和开发密度、发展前景好的地区，定位为未来承接外部产业转移，加快工业化和城镇化的主要载体。而生态发展镇的主要功能是为县域提供生态屏障、水源涵养等生态产品，严格限制其他产业开发活动。云浮市通过推进县域主体功能区建设以及与之相配套的综合改革，一方面明确了各乡镇差异化的发展定位，最大程度发挥了区域比较优势，增进了整体经济发展效率。另一方面也在很大程度上促进了经济发展、社会事业与生态环保等的协调发展，真正把科学发展观落到了实处。下面我们就对云浮市有关改革的成功经验进行梳理和总结。

1.推进乡镇大部制改革，完善镇、村二级职能。从乡镇政权的特性看，它直接面对众多的农民群众，直接管理和服务于民众，因此其机构设置应根据治理对象的需要，不必按科层制设立与上级相对应的机构。因此，云浮市本着“不增人员，减少成本，提高效率”的原则，推行县镇二级大部制改革。根据乡镇地区服务“三农”的制度需求，在整合现有机构组织资源的基础上，各乡镇综合设置“三办两中心”。“三办”包括党政办公室（挂人大办公室牌子），主要负责农村的基层组织建设；宜居办公室，主要负责村庄规划和生态环保；农业和经济办公室（挂安全生产管理办公室牌子），主要负责促进农村产业发展和农民增收。“二中心”包括综治维稳中心（挂综治办公室、办公室牌子），主要负责农村社会治安和社会管理；社会事务服务中心（挂人口和计划生育办公室、人口和计划生育服务中心、文化服务中心牌子），主要负责提供各项农村公共服务。

此外，为了进一步发挥乡镇政府促进农民增收的“援助之手”的作用，云浮还整合了乡镇一级农业、水利、林业、国土、社会保障等涉农站所资源，设立“三大服务中心”：一是镇级土地服务流转中心，服务农村土地流转，推动农村土地集约经营，通过土地流转提高农民的财产性收入；二是农村劳动力服务中心，为农村劳动力转移就业提供服务，增加农民的工资性收入；三是农业发展服务中心，推动现代特色生态农业发展，增加农民经营性收入。

在推进乡镇机构改革的同时，云浮进一步优化配置了镇、村二级组织职能。根据县域主体功能区划的功能定位，云浮市将乡镇政府的履职重点确定为“5+x”职能模式，“5”是指“提供公共服务、促进农民增收、加强社会管理、维护社会稳定、加强基层建设”五项乡镇共性工作，它们是各乡镇都要发挥的基本公共管理职能。“x”则是根据各乡镇主体功能定位而制定的差异化的功能目标：优化开发镇要抓好现代产业体系建设，改善城市综合服务功能和人居环境；重点开发镇要促进传统产业升级，壮大产业规模，加快城镇化建设；生态发展镇的工作重点在于生态建设和环境保护，抓好农业产业化经营。在差异化功能目标的引导下，县域各镇之间形成了“功能互补、错位竞争、有序竞合”的区域经济发展格局。类似地，云浮将村级组织功能职责界定为“5+l”职能模式，“5”是指“促进农民增收、协助开展公共服务、维护社会稳定、保护生态环境、加强组织建设”等五项村组织共性工作，“1”是上级党委、政府要求村级组织贯彻落实的年度中心工作。通过对镇、村组织职能进行分类配置，云浮把各乡镇从激烈的招商引资竞争中解脱出来，减少了乡镇政府职能的异化倾向，促进乡镇基层政府从企业家型政府向公共服务型政府回归，将乡镇政府的工作重心转移到从事乡村社会管理和提供基层公共服务上来。

2.推行简政强镇事权改革。为了使县域主体功能区规划得到有效的实施，云浮市对县、镇两级政府的权责划分进行了调整，大力推进简政强镇事权改革，合理划分县、镇政府的职能分工。通过简政强镇事权改革，彻底扭转了乡镇政府权责配置失衡的状态，全面提高了乡镇基层的治理能力。县级政府主要负责行使那些涉及面广、规模效益比较明显以及需要协调统一的职能；乡镇政府主要负责行使那些专业性较强、地域特点明显直接面对群众以及可以允许各地灵活决策的职能。这方面具体的改革措施主要有四个方面：一是推进行政审批制度改革，对现有行政审批项目进行清理瘦身，进一步优化审批流程，减少审批环节，并加强全流程网上行政审批电子政务系统建设。二是扩大乡镇的社会管理事权。按照“能放则放、该放必放”和“权责利相一致”的原则下放行政许可权和行政执法权，把县直部门的数十项职权直接下放或者委托乡镇行使，扩大镇级政府行政事务管理和处置权限。三是扩大乡镇财权，增加乡镇可支配财力，理顺县与镇、镇与镇之间的利益关系，使乡镇把主要精力转移到社会建设上来。建立“统收共享、全额保障、超增奖励、补助直拨”的财政管理体制，逐步提高乡镇税收返还比例，规范县直部门资金下拨方式，扶持资金统一划拨镇政府按规定支配。建立镇、村经费保障长效机制，完善镇级经费补助制度，缩减基本公共服务投入的差距，特别是生态发展镇的政府运作经费由县级财政全额保障。建立健全村级经费及离任村干部社会保障制度，行政村运作经费由县级财政统筹安排，建立村干部工资收入合理增长机制。四是扩大乡镇人事权，增强干部凝聚力，进一步扩大乡镇党委干部人事推荐权、干部调整建议权和干部问责处理权。

3.建立差异化的政绩考评机制。根据各乡镇“5+x”的职能定位，实行差异化的政府绩效分类考核，将考评重点放在各乡镇的主体功能发挥上，形成了科学的乡镇干部的激励约束机制。云浮各县（市、区）按照“5+x”职能配置分别设置了各乡镇的共性考核指标和差异化功能考核指标。其中，五类共性指标有二十四个，具体包括科技建设、基础教育发展、文化发展、城乡社保、医了卫生、新型农村合作医疗保险覆盖率、新型农村社会养老保险参保率、城镇居民医疗保险覆盖率、计生服务、水利设施建设、扶贫开发等。差异化功能考核指标包括“区域发展、功能发挥、生态保护”三类，共十一个，优化开发镇侧重考核规模以上工业增加值增速、招商引资、财税收入增速、高技术产业比重、服务业比重、单位土地面积产出率等；重点开发区侧重考核规模以上工业增加值增速、财政收入增速、招商引资、单位产值能耗、单位土地面积产出率、主要污染物排放总量等指标。生态发展镇不考核工业增加值、招商引资、财政收入等指标，侧重考核耕地保护、农民增收、公共服务和生态建设等指标。

此外，为了提高村社区干部的履职积极性，改变以往村组织涣散的状态，云浮市创造性地建立了村社区干部履职保障机制、养老保险机制和村民小组长履职考核机制。在行政村运作经费、村干部工资由县级财政统筹安排的基础上，建立了专门针对村两委干部的激励型养老保险考核机制。村干部在职期间每年要进行考核，考核结果与其退休后的养老保险金挂钩，考核结果优秀越多，其退休后的养老保险金就越高。这种绩效管理机制使得村干部在职期间的行为不仅会影响到他当期的收益，也会对其远期收益产生重要的影响，有效地遏制了村干部任期内的机会主义行为。

4.建立城乡基本公共服务均等化机制。基本公共服务均等化是推进主体功能区规划实施的前提条件和重要手段。主体功能区规划要求根据各个地区资源环境的承载能力、开发现状和发展潜力进行差异化的产业布局，以实现区域分工和错位发展。各地区的发展速度和收入水平必然会有所不同，此时基本公共服务均等化是进行区域协调和保障“底线均等”的重要手段。云浮市在实施县域主体功能区规划的过程中，各乡镇之间不再追求经济总量上的增长一致，而是通过积极的人口流动、财政转移支付政策，建立城乡基本公共服务均等化机制，实现人均意义上的实际生活水平和所享受的公共服务大致均等，具体措施包括：一是统一制定县域内基本公共服务最低标准，在确保最低标准达标率的基础上，实现县域基本公共服务一体化。二是提高生态发展镇基本公共服务水平，建立生态发展镇基本公共服务经费投入稳定增长的机制。三是加大对农村基本公共服务的投入，加快农村落后地区的基本公共服务体系建设，逐步缩小城乡基本公共服务水平差距。改革城乡医疗保险制度，初步形成城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗一体化管理体系；完善农村民生保障体系，新型农村社会养老保险参保率达90%以上；完善农村义务教育经费保障机制，进一步改善农村办学条件。四是逐步把非户籍常住人口纳入基本公共服务一体化覆盖范围，重点保障非户籍常住人口最迫切的基本公共服务。在义务教育、最低生活保障、医疗和住房保障等领域优先安排资金，逐步提高非户籍常住人口基本公共服务水平，努力促进流动人口的“市民化”。

5.建立参与式社会管理机制。县域主体功能区规划的实施使得云浮市县以下政府组织的主要职能转向提供公共服务和社会管理，为了提高镇、村组织的公共服务和社会管理水平，云浮市探索建立了基层参与式社会管理机制，在实际操作中取得了较好的成效，具体如下：第一，设立农村社区服务合作社。在整合自然村和行政村的基础上，引导多元社会主体参与设立农村社区服务合作社，就近为农民提供各项公共服务，将城镇的公共服务项目延伸到田间地头。基层党组织书记为农村社区服务合作社的主任，合作社的决策机构为社务会，社务会是由村两委干部、自然村村长、村民小组长、党代表、人大代表和村民代表组成，乡镇政府向每个合作社派出一个干部任合作社的专职干事。这样既可以保障党的方针政策在最基层的乡村得到有效的贯彻落实，也可以及时地将基层民意向上汇集，确保农村社区的决策需求从群众中来，决策过程有群众参与，决策结果让群众评判，决策实施接受群众的监督，群众在基层社会管理中的主体作用得到了充分发挥。第二，建立了基层社会事业“共谋共建共管共享”模式。云浮市在推进农村综合改革的过程中不断创新基层社会事业的“共谋共建共管共享”模式，既发挥了政府的主导作用，也充分调动了社会、企业和群众个体的参与积极性。其核心是形成和完善了社会事业建设的“以奖代补”机制，从过去财政资金对社会事业项目的直接投入转变为“奖励性投入”。这一制度安排根据项目所在的单位、社区和村庄等利益相关方对项目建设的参与度实施奖励性财政投入，有关各方的参与度越高，奖励性财政投入也越高，以体现财政资金的正向激励作用，引导更多的社会资源投入到公共项目建设中来。据粗略估算，在2010年全市宜居城乡建设过程中，群众共投工45900多人次，捐钱捐物价值达1000多万元，出让土地3700多平方米，无偿拆除旧屋1万多平方米，群众的积极参与不仅大大加快了项目的建设进度，也大大减轻了公共财政支出压力。

四、广东山区县政改革的普遍意义及可持续性

广东省山区县政改革最大的特色是以县域主体功能区规划为抓手，统筹推进县域政府管理、经济管理、公共服务和社会管理体制的综合改革，在推进县域科学发展方面具有以下四点普遍意义。其一是县域国土空间开发开发功能的统筹，通过三类镇区的划分引导形成了高效的区域产业分工格局，提高了县域国土空间的开发效率。其二是不同层级政府职能的统筹，通过在纵向上调整明晰了县、镇、村三级组织的职能重点，避免了职责重叠和乡镇政府职能异化的问题。其三是公共财政资源的统筹，通过财政统筹，既协调了上下级政府以及同级政府之间的利益关系，又促进了乡镇政府转型，使乡镇工作重点从招商引资转到社会建设和提供公共服务上来。其四是行政权力的统筹，通过合理统筹配置不同层级政府的行政权力，解决乡镇权责配置失衡的问题，强化了乡镇的施政能力。

但作为一项新鲜事物，主体功能区规划在全国范围内还没有得到成熟的实施，而县域主体功能区规划有效实施所需的一些政策配套也在县、市政府的职权范围之外，需要从国家、省的层面加以统筹协调。因此，广东省山区县农村综合改革带有很大的实验性，今后还需要从以下三个方面进一步强化改革的可持续性。一是要在推进改革的过程中加强基本制度建设。目前，广东山区县农村综合改革的各项措施仍然属于上级对下级政府行为的行政性调整，改革的可持续性难免会受到上级政府行为变化的影响。为此，有必要通过一些基本的制度建设将更多的改革措施变为一种法制性的调整，促使社会对当前的改革形成稳定的制度预期，从而强化改革的可持续性。目前各县（市、区）的主体功能区规划基本上是以县级政府文件的形式出台实施的，有的未经过地方人大的立法程序，规划实施的可持续性面临着一定程度的不确定性，而减轻这一不确定性的办法就在于把主体功能区规划提升到地方人大的立法层面加以确认。此外，在统筹财政资源、推进公共服务均等化和建立参与型社会管理体制等方面，也需要进一步加强有关制度建设，包括建立稳定的县镇财政分权机制、政务公开机制、人大民意的“整合—表达”机制、议事协商机制和政府行为的外部监督机制等。二是省级财政统筹力度要加大。随着主体功能区规划的实施，基层政府所承担的义务教育、医疗卫生、社会保障、社会治安和环境保护等公共服务的职责刚性将日益趋强，未来财政支出的压力不容忽视。而广东省山区县总体上经济落后，公共财力薄弱，单靠当地政府的财力是难以满足各项建设事业需要的。因此，要想县域主体功能区规划真正得以实施，省级财政必须进一步加大支持力度，提高对欠发达地区纵向转移支付的总量，降低专项转移支付比例，增加一般性转移支付规模。三是要大力推进户籍制度改革。主体功能区规划隐含的一个发展理念是从过去促进“地的繁荣”向促进“人的幸福”转变，人民福利水平的均衡化不再依赖各地区经济发展水平的均衡化，因此运转有效的人口区际流动政策也是主体功能区规划有效实施的前提条件之一。因此，广东应在省的层面进一步深化户籍改革，破除人口身份差异，协调区际人口流动，统筹区域、城乡基本公共服务供给，降低人口流动的隐性制度成本。

注释：

[1]赵树凯：《乡镇政府之命运》，载《中国发展观察》2006年第7期。

[2][3]徐 勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性改革》，载《江苏社会科学》2002年第2期；徐 勇：《乡村治理结构改革的走向——强村、精乡、简县》，载《战略与管理》2003年第4期。

[4][5][6]于建嵘：《乡镇自治：根据和路径》，载《战略与管理》2002年第6期；陶 叡、陶学荣、付含宇：《乡村治理中的制度变迁分析——以村民自治制度为视角》， 载《中国行政管理》2010年第5期；南刚志：《中国乡村治理模式的创新：从“乡政村治”到“乡村民主自治”》，载《中国行政管理》2011第5期。

[7]2011年2月，广东省在总结云浮市改革经验的基础上出台了《关于推进山区县农村综合改革的指导意见》，正式将云浮农村综合改革的经验向全省山区县推广。

[8][9] Qian Yingyi， and Weingast， Barry R. China’s Transition to Markets：Market-Preserving Federalism， China Style. Journal of Policy Reforrn，1996，（2）：149-186；银温泉、才婉茹：《我国地方市场分割的成因和治理》，载《经济研究》2001年第6期。

[10] 周黎安：《晋升博弈中政府官员的激励与合作》，载《经济研究》2004年第6期。

[11]珠江三角洲经济区包括广州、深圳、珠海、佛山、江门、中山、东莞和惠州市的惠城区、惠阳、惠东、博罗，肇庆市的端州区、鼎湖区、高要、四会；山区经济区包括河源、清远、梅州、韶关、云浮、惠州和肇庆七市；东西两翼经济区则分别包括东翼的汕头、潮州、揭阳、汕尾四市和西翼的湛江、茂名、阳江三市。而2009年出台的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》则把惠州和肇庆全部纳入了珠三角经济区，本文遵循这一划分。