京族地区海水养殖业发展的司法保障初探

摘要：京族是我国唯一的海洋民族，世代以海为生。据调查，海水养殖业在京族地区的经济产业中占有重要的地位。因此，针对制约京族地区海水养殖业发展的不利因素，应努力贯彻能动司法的价值和理念，加强对京族地区海水养殖业的司法保障。

关键词：京族地区；海水养殖业；司法保障

中图分类号：DS926 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2011）05－0144－02

一、京族地区及其海水养殖业概况

据2000年第五次全国人口普查，我国京族约有2.2万人，主要分布于广西沿海、沿边地区。本文所称的京族地区，特指广西东兴市江平镇的巫头村、万尾村和山心村地区。这三个村落合称“京族三岛”，是我国京族的发源地和主要集中聚居区，其京族人口占全国京族人口的45%左右。

京族地区靠山面海，具备发展海水养殖业的区位优势，再加上京族传统以海为业，因此本区的海水养殖业在地区经济产业中占有重要的地位。本区海水养殖业的形式主要有对虾养殖、蚝螺养殖和网箱养鱼等[1]。近几年，京族地区海水养殖总面积超过6万亩，海水养殖产品总量超过4.5万吨[2]。海水养殖业为京族群众生活的改善和地区经济的发展做出了很大的贡献。

二、制约京族地区海水养殖业发展的主要因素

制约京族地区海水养殖业发展的不利因素有很多：既有当地自然条件的制约，也有社会条件的缺乏。笔者认为，自然条件的限制难以克服，制约京族地区海水养殖业发展的主要因素在于缺乏良好的法律环境。具体表现在国家海域使用制度在本区的贯彻实施存在问题和当地围海、霸海等非法使用海域纠纷较多两个方面。

（一）当地海域使用仍以自由无偿政策为主，没有全部实现海域确权和有偿使用

我国自古以来重农轻渔，且长期不重视海洋国土，因此没有形成合理使用海域的观念。现代海域使用制度起源于西方，核心是海域的确权和有偿使用。2001年我国出台了《中华人民共和国海域使用管理法》。该法规定：海域属于国家所有，单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。京族地区曾于2007年推行海域确权和有偿使用制度，依法受理当地养殖户的申请、投标和竞拍海域使用权，但由于部分群众反应强烈，引发各民族间和各村间较大的矛盾冲突，地方政府不得不中止推进海域确权有偿使用的进程，最终确定大片海域为保留区，实行自由使用和无偿使用的政策。自由养殖由于没有确定的养殖海域，不利于养殖户养殖对象物权的保护。养殖户对养殖对象的物权容易因此而受侵犯。同时，自由养殖一般以个人为单位，因无法律的确权保障，故其养殖成本投入和规模建设必定受到制约。由于保障水平低，养殖户不可能大规模投入资金和设施。这挫伤了养殖户的积极性，制约养殖业的进一步发展。

（二）当地围海、霸海现象较普遍且反复不断，经常引起养殖户用海纠纷

本区围海、霸海现象比较严重，经常需要执法清理，且清理以后很快又被重新围霸。从2007年至今，当地政府每年都要组织大小规模的清理围海、霸海专项执法活动，但收效不明显。当地海洋主管部门的官员形象地把海洋执法部门和围海、霸海养殖户的关系比作“猫和老鼠”的关系。“每次执法前都要遵循法定程序，一般要花费一到两个月。可是执法后不出两天不法养殖者就能再把海域围霸起来。”[3]围海、霸海的行为造成了用海秩序的混乱。因为围霸海域，合法养殖户的权益受到侵害，且容易导致养殖户之间的用海纠纷。显然，围海、霸海行为的存在，既不利于创造一个海洋管理的执法环境，也破坏了海水养殖的生产环境，严重不利于养殖业的发展。

三、加强对京族地区海水养殖业司法保障的建议

“法律为在社会秩序中创制一定程度的稳定而努力。”[4]笔者认为，针对制约京族地区海水养殖业发展的不利因素，从司法保障的角度出发，找到促进京族地区海水养殖业发展的努力方向无疑是一个重要而可行的命题。

能动司法是中国特色社会主义法治的本质属性[5]。能动司法就是要发挥司法的主观能动性，积极主动地为党和国家工作大局服务，为经济社会发展服务。能动司法出发点和落脚点在于“服务”，可以体现在司法建议预警、司法规划引导、司法宣传互动等诸多方面[6]。笔者认为，对于京族地区海水养殖业发展的司法保障，应该全面贯彻能动司法的价值和理念。

（一）推动国家海域使用权制度的实施，努力保护养殖户的海域使用权

海域使用权制度在实施过程中不可避免地遇到一些问题，在京族地区，主要表现为实施难。虽然在现阶段海域使用权制度的实施遇到了一定的阻力，但从长远发展来看，海域使用权有利于充分保障养殖户的权利，从而促进养殖者转变经营方式，实现本区海水养殖业发展的优化升级。因此，必须逐步推动国家海域使用权制度在京族地区的实施。

法律应是理性且公正的，任何人的合法权益都应当受到法律的保护，国家是一切合法权益的当然保护者[7]。从能动司法的价值出发，司法部门应积极主动为执法活动创造良好的环境。具体而言，司法机关应该在推动国家海域使用权制度的实施和保护养殖户的海域使用权工作中发挥作用：一方面，本区司法机关应当审查和监督相关行政行为的合法性，对于本区某些应当执行海域使用权制度而未执行的应该进行审查，通过有效监督“确保行政机关在其自由裁量权范围内行事，确保行政机关公平对待立法机关要求其考虑的那些利益”[8]；另一方面，针对京族地区海域使用权的现状和问题，司法机关应积极调查研究，提出优化方案，并通过向相关单位和部门提出司法建议的方式，为当地市委、市政府提供科学、合理、可行、有效的意见，推动国家海域使用权制度的实施，加强对养殖户海域使用权的保护。

（二）依法打击围海、霸海的违法行为，积极主动解决养殖户用海纠纷

本区围海、霸海现象较严重，而执法部门的相关清理活动经常滞后，而且收效不佳。笔者认为，本区司法机关对围海、霸海现象难以根治负有一定的责任。在民族地区常常会有这样一种现象：一些少数民族认为其某些行为是民族特点、风俗习惯和传统观念所允许的，不应构成违法犯罪[9]。在这种情况下，若司法机关对这种违法犯罪行为不加以打击，则会更加加深这些少数民族的群众对自身行为“不构成违法犯罪”的误解，助长了某些知法犯法者的违法犯罪行为。笔者认为，对围海、霸海行为单纯依靠行政机关的执法是不够的，应依法加强司法打击力度。针对围海、霸海现象反复不断的特点，应持续进行打击，果断地追究违法者的法律责任。能动司法的理念要求司法机关主动深入基层，在矛盾和纠纷产生之初就积极介入，通过各种形式缓和矛盾解决纠纷。针对京族地区养殖户的各种用海纠纷，“应当注重推动多元解决纠纷的机制，同时努力培育民众自我解纷的能力”[10]，提高化解矛盾、恢复生产的能力和效率。本区应该坚持“面向农村、面向基层、面向群众”[11]，综合运用审判和调解结合的解决纠纷方式，对于案情简单、纠纷不大的案件提倡深入渔村巡回办案，就地立案，就地审判，当即调解，当即结案，就地执行，尽快为生产经营恢复环境。

（三）提供必要的法律服务，加强法制宣传和法制教育

在京族地区，无论是海域使用制度难以实行还是围海霸海现象难以根治，主要原因之一在于群众对国家法律制度认识不足，而固有的传统观念又根植较深。具体而言，主要是群众“海域是天赋祖传的，可以无偿取得和无偿使用”的观念与现代海域使用制度在一定程度上存在矛盾。正如有学者指出：任何一个民族的风俗习惯，作为历史的产物，其社会影响或作用都具有两面性[12]。笔者认为，对少数民族在长期实践中形成的某些习惯法应作辩证分析。一方面，一些民族地区的习惯法作为法律的重要补充，发挥着裁判、调整、规范、教育等重要功能，应该予以认同；另一方面，在各个民族的风俗习惯中，有的内容代表了过去时代的不良传统和习惯的应该有选择的抛弃或改良。总之，应当努力促进民族习惯法与国家现行法的和谐统一。能动司法的理念要求司法机关积极地成为民间习惯法与国家现行法的协调人，对社会法制观念及习惯进行有效的规划和引导，促进群众树立正确的法律意识。本区司法机关应充分结合京族渔民在长期实践中形成的优良习惯和传统，为海域使用制度的贯彻和群众海域使用权的保护提供必要的法律服务，努力加强对实施海域使用权制度和更新海域使用观念的法制宣传和法制教育。通过规划引导，为本区海水养殖业的发展提供良好的执法环境和生产经营环境。

四、能动的司法保障有利于促进京族地区海水养殖业科学发展

民族地区的经济发展离不开有效的司法保障。京族既是国家“扶持人口较少民族发展规划”的扶持对象，也是国家“兴边富民”政策的发展对象，其海水养殖业的发展应该受到重视。能动司法的任务是为党和国家工作大局服务，为经济社会发展服务。因此，加强对京族地区海水养殖业发展的司法保障也是能动司法的一项重要任务。通过能动的司法保障，不仅能推动京族地区海水养殖业转变经济增长方式，优化产业结构，实现产业升级，激发产业发展的活力，而且可以充分保护养殖户的合法权利和利益，提高养殖户的生产积极性，从而促进本区海水养殖业的科学发展。

参考文献：

[1] 徐杰舜，等.京族简史[M].北京：民族出版社，2008.

[2] 吴满玉，冼少华，等.当代中国的京族[M].南宁：广西人民出版社，2005.

[3] 广西东兴市海洋局副局长廖锦球在2010年7月6日接受笔者采访时的谈话.

[4] 博登海默.法理学、法律哲学与法律方法[M].邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，2004：374.

[5] 最高人民法院院长王胜俊2009年9月在视察山东省烟台市中级人民法院时的讲话.

[6] 罗东川，丁广宇.我国能动司法的理论与实践评述[J].法律适用，2010，（Z1）.

[7] 韩轶.惩罚犯罪与人权保障[J].检察实践，2002，（6）.

[6] 季金华，刘同君.构建和谐社会的司法保障[J].甘肃社会科学，2006，（2）.

[9] 韩轶，刘雯.刑事政策与刑罚目的关系论――兼析“两少一宽”的民族刑事政策[J].安徽大学法律评论，2009，（1）.

[10] 人民法院要立足国情能动司法，走专业化与大众化相结合道路[N].人民法院报，2009-09-11.

[11] 朱炳武,李忠.淮北能动司法保障经济发展[N].人民法院报，2009-07-20.

[12] 韩轶.民族习惯法中损害赔偿规则探解[J].人民检察，2009，（10）.