油气田企业城区内存量土地管理研究

摘 要：近年来，城市快速发展，城镇区域快速扩张，以往位于城郊或远离城市的油气田企业生产作业区域和生活基地被划入城区范围，城市与矿区在空间上发生了重叠、在规划布局上产生了矛盾。本文围绕克拉玛依城市发展，从新疆油田公司的存量土地管理入手，以规划管理工作为主线，重点研究了“编制存量土地利用规划”、“动用城市规划区域内的探明储量”、“完善政府与企业间协调机制”等三方面问题，为油气田企业与城市的融和发展提供了参考。

关键词：城市 存量土地 管理 规划

一、研究背景

克拉玛依市位于中国西北部，下辖克拉玛依、白碱滩、独山子和乌尔禾等四个区，地域面积约7700平方千米，辖区内有新疆油田公司、独山子石化公司、克拉玛依石化公司等多个大型石油石化企业，区域内总人口约40万人。新疆油田主要作业区域在准噶尔盆地，年产原油逾千万吨、天然气近40亿方。克拉玛依市主要党政机关、新疆油田公司总部及其大部分二级厂处机关均位于克拉玛依区。

克拉玛依在城市与油田企业的关系方面具有特殊性和典型性。特殊性在于这是一座因油而兴的城市，石油石化企业承担着水、电、暖、燃气和物业等部分城市基础设施管理职能。典型性在于，与大多矿区一样，克拉玛依在由矿区向城市发展的进程中，迫需解决城区用地调整、区域内储量动用等影响油田与城市可持续发展的问题。这些矛盾和问题既有因依法用地意识淡薄、管理粗放、家底不清等历史遗留下来的管理体制和运行机制的问题，也有因企业发展用地需求激增和克拉玛依城市建设空间难以拓展的先天土地资源不足的瓶颈，其数量、质量、时间、空间、用途等诸多要素在配置中必然产生的客观矛盾，这些矛盾和问题交织在一起，成为摆在企业长远发展和城市现代化建设进程中的障碍。只有首先做好了存量土地管理工作，才能实现企业发展和城市建设的共赢。

二、以规划指导企业存量土地管理

土地是油气田企业生存和发展的基础。按常规的管理思路，在城市发展的推动下，被动的对土地逐项进行调整不利于实现企业资产的高效利用和日常管理，更不利于实现企业的可持续发展。截止2008年，新疆油田公司管理着克拉玛依区中心城区约1100公顷土地，约占当时已建成城区面积的50%。面积大、宗地多，管理难度较大。为此，新疆油田主动谋划，在对位于中心城区的存量土地进行深入调查的基础上，结合新一轮城市总体规划和各类专项、详细规划，编制了《新疆油田公司克拉玛依城区存量土地利用规划》（以下简称《存量土地规划》）。

1.编制《存量土地规划》的目的

克拉玛依市于2007年编制完成《克拉玛依城市（中心城）总体规划（2006-2020）》，规划到2020年中心城区用地面积为42平方公里，规划人口28万人，该规划对油田公司中心城区的存量土地用地布局影响较大，也是编制《新疆油田公司克拉玛依城区存量土地利用规划》的主要原因。

随着城市规划的调整和市政工程、民生工程的实施，新疆油田公司中心城区内分散的存量土地面临着外迁和整合，这对企业来讲既是机遇，又是挑战。同时为了全面掌握新疆油田公司在克拉玛依城区土地情况，加强对存量土地开发利用管理、促进土地资源集约利用和优化配置、保证企业用地有序和高效、发挥存量土地效益最大化，实现土地利用方式和管理的转变，为油田全面可持续发展提供用地保障，也需要对油田公司存量土地的权属和用地性质进行全面清理，重新整体规划其用途。克拉玛依中心城区发展情况如图1所示。

2.开展的相关工作

2.1成立编制工作组织机构。新疆油田公司成立了存量土地规划编制工作领导小组，公司主管经营的副总经理任组长。为便于与政府规划、发改、土地等相关部门的协调，领导小组在油田公司规划计划处设置了办公室，具体负责规划编制过程中的统筹协调和管理工作，下属各二级单位均成立相应的存量土地规划编制小组并明确主管领导和专人负责土地调查和规划研究工作。

2.2全面调查。该规划从开始调查到编制完成历时三年。在编制过程中，存在土地资料不全、现状不清、历史因素复杂等诸多困难，这就要求工作人员认真负责地现场调查，细致了解每块存量土地基本信息及变迁沿革，详细核对调整方向与城市发展总体规划有无冲突，深入思考每宗土地如何发展利用等诸多细枝末节事宜。在编制后期要结合油田、市政的各个专项规划多次讨论、反复修改完善，与市政府相关部门进行充分沟通、对接和科学论证，并多方征求社会各界意见。

2.3科学分类。目前在新增用地协调工作中，对于土地类型的界定时常存在很多争议。同样，对于存量土地的调整与利用也存在统计口径不一的问题，这对宗地信息收集和规划利用提出了新的问题。经过研究分析，新疆油田从实际出发，结合现有土地使用情况和油田专项发展规划，提出了将存量土地分为行政办公用地、科研生产用地、生活用地、生产辅助设施用地、市政基础设施用地、物流服务用地、其它用地等七大类型，解决了信息收集和整理工作中的统计口径问题。

图1 克拉玛依中心城区发展情况

3.规划主要内容和取得的主要成果

3.1规划结构及内容

规划中首先按照经济效益、社会效益和环境效益相协调的原则，制定存量土地规划原则、指导思想、目标和基本功能定位；其次通过规划建设用地调整，提出公司存量土地发展方向（尤其是制定改制企业占（使）用油田公司土地解决方案）和存（增）量[2]土地管理体系、制度和实施措施，为存（增）量土地的管理和开发建设提供依据，规划了油田公司土地各时期发展战略。《存量土地规划》主要由七个部分构成，如表1所示。

表1 新疆油田公司存量土地规划的结构及主要内容

3.2通过《存量土地规划》的编制主要取得了以下成果。

3.2.1调查现阶段新疆油田公司存量土地基本情况和存量土地历次变化情况。

3.2.2分析了城市快速发展给存量土地带来的挑战。

3.2.3制定了油田公司存量土地利用调整规划，规划了增量土地建设区位、规模和土地各时期发展战略。

3.2.4制定了改制企业占（使）用油田公司土地解决方案。

4.实施存量土地利用规划的保障措施

4.1建立完善的存量土地管理体系。无论是油田公司，还是市政工程，在克拉玛依城区的各类项目建设、功能布局，均以《存量土地规划》为指导，完成项目总量和布局控制审查。

4.2实行严格的管理制度。建立健全了了存量土地利用审批流程，编制并下发了《新疆油田公司中心城区存量土地开发利用管理办法》。严格按照《存量土地规划》，认真贯彻执行存量土地和增量土地用地分类（用途）规定和许可制度；存量土地的置换、改造、开发建设和增量土地规划建设均须按照规定的权限和程序审批，凡不符合规划要求的，不予审批。推行领导责任制，并将其作为工作目标和考核业绩内容之一。

4.3建立存量土地信息系统，健全存量土地管理台帐。加强规划修编工作。建立新疆油田公司存量土地计算机管理信息系统，实行动态管理，为存量土地的置换、改造、开发、建设和规划决策提供最新、最准确的基础信息。在《存量土地规划》和《城市（中心城）总体规划》指导下，积极参与政府编制的控制性详细规划工作；在上位规划指导下，推进油田公司编制大宗用地、核心区域用地修建性详细规划工作。

4.4开展存量土地各项前期研究工作。土地管理属于动态管理范畴。由于每块存量土地都存在区位和大小差异性，其内在的价值无法准确评估，因此近期油田公司开展了存量土地评价指标体系研究，为其开发提供科学依据。同时根据公司业务发展情况，结合公司产业整合发展目标，开展了土地需求研究。

4.5成立了成立土地置换及地面资产处置工作领导小组，集体决策，对出现的存量土地处置事宜严格按照《中国石油天然气集团公司土地管理手册（2012）》中规定进行处置。

三、城市规划区域内的储量动用

由于克拉玛依先有矿区后有城市的特殊性，近年来，城市范围不断拓展，部分油区和油田生产设施已被包围在城市规划区内。城市发展势在必行，油田资源来之不易，为促进城市与油田的融和发展，在推进城市发展的同时，兼顾油田优质、高效储量的开发利用，油田公司在城市相关规划方案编制阶段即参与相关设计工作，并组织专业部门和专家从钻井方式、开发方式、地面工程、生产管理方式等方面深入研究，“一井一策”，从安全环境、景观布局等细节考虑，充分做好城区建设与油气田开发融和发展工作。

1.充分结合规划布局，合理确定开发方式。城区内实施储量动用必须集约用地；要全面考虑油气资源开发带来的安全和环境影响，满足城市景观要求；要推广丛式井平台方式布井、优化注水管网、减少多级布站、加快开采速度；在日常生产管理方面采用密闭输送等开发方式，这对油气田管理提出了更高要求。目前新疆油田在红003井区已实现了“地下采油、地上旅游”开发模式。按照这一模式，油田公司结合新一轮城市规划和《存量土地规划》完成了对城市规划区域内油藏的评价工作，全面掌握了储量及分布情况，为合理编制开发方案打下了基础。

以中心城以南区域的油气储量动用为例。政府在规划方案编制阶段即来函告知拟实施建设经济适用房和生态湿地项目，并提供了项目范围坐标和规划实施方案。油田公司将项目范围与油区进行叠合后发现该区域内有优质储量尚未全面动用。双方进行了多轮协商，最后确定政府在不改变项目功能的前提下，局部调整规划布局，油田公司以丛式井平台方式布井并尽量远离人员密集区，同时油田公司对规划区域内无法调整的老井，按照项目建设时序加快开采、实施分期封井。

2.开展老油区的安全性评价工作。开发方式调整是完成了城市与油气田开发融和推进第一步，接下来还要进行老油区的安全性评价工作。由于已开发的老区地质情况复杂，裂隙发育程度高，浅井较多，为从根源上杜绝项目建成后的水窜、气窜、塌陷等安全和环境隐患，为城市开发建设提供决策依据，很有必要对地下情况进行全面评价。新疆油田公司与市政府联合成立了“城市规划区域地下油气矿藏安全影响评价工作领导小组”，对整个城市规划区域（包括规划在建区域、规划未建区域和已建成区域）进行评价工作。

评价工作的主要内容是详细描述细微断层的分布、断层延伸高度、地层分层厚度、地层油气水具体含量等，提出地层平面图、剖面图、三维立体空间图等相应研究成果图纸，明确“是否有风险”、“有风险且经济的可控措施”，“对有风险且不可控的建议”等问题。

四、完善企业与政府的协调机制

矿区是城市的一部分，“小而全”的模式带来的是油气田企业投入巨大而功能有限。作为矿区应融入城市发展，利用城市范围扩展的有利时机及时寻求与城市和谐发展的结合点。油气田企业与政府协调的核心是土地。编制《存量土地规划》可指导企业明确职工生活小区、生产设施、仓储设施、科研办公设施等用地的调整方向，这对市政道路建设、供水系统、供电系统、供暖系统、燃气系统以及文化教育、招商引资等市政项目的实施有着重要的参考作用。

1.理顺企业与政府的协调机制

1.1协调工作要以正式文件为依据。政府在实施一个项目前均以函件、通知等形式正式告知油气田企业，这既是企业开展相关协调工作的依据，也是明确工作界限和企业内部进行协调的重要指导。

1.2协调工作须明确牵头部门和负责人。值得注意的是，发送文件的政府部门可能仅是其中一个阶段或某一方面的管理部门而非牵头部门。例如要实施一个市政项目，涉及到政府的规划、土地、建设、财政等多个部门，由于事先未确定牵头部门，可能造成企业同时面对多个部门的情况，极不利于沟通和协商，问题较多。为提高协调工作效率，不仅是政府要在来函中明确牵头部门和负责人，企业内有关部门也应按相关管理制度明确相关责任人和联系人。土地问题较为敏感，只有集体决策才能避免管理风险。

2.城市建设中需要协调的问题。围绕土地这一核心，政府与油气田企业主要的协调问题有：市政设施占用企业土地及地面资产的拆迁补偿；水、电、暖、讯等市政配套系统的建设等两方面问题。解决这两方面问题的关键是：在《存量土地规划》的指导下协调政府落实企业的搬迁承接地，并委托第三方对土地和地面资产价值进行评估；同时对配套系统要编制总体方案设计，按照“谁受益、谁投入”的原则确定实施界面和资金来源。

五、结束语

《存量土地规划》是指导油田企业在城市快速发展中不失方向的重要工具。城市与油田都需要可持续的发展，这就需要我们未雨绸缪，提前做好相关规划的研究，在规划的指导下开展市政和矿区项目的协调工作。这既有利于城市发展，更有利于油气田企业利用城市发展的机遇实现企业资产的保值、增值，最终实现油田和城市发展的双赢。

参考文献

[1]雷国平，宋戈.城镇土地集约利用的潜力计算与宏观评价[J].学习与探索，2006，（6）：184-187.

[2]欧雄，冯长春，李方.城镇土地利用潜力评价-以广州市天河区为例[J].地域研究与开发，2007，（5）：100-104.

作者简介：赵鸿（1981～），男，汉族，经济师，2004年毕业于西南石油学院油气储运工程专业，目前在新疆油田公司规划计划处从事投资计划和项目管理方面的工作。