武胜县退耕还林成效与后续成果巩固之思考

摘要：退耕还林是国家实施西部大开发，改善生态环境，促进可持续发展做出的重大决策。研究以从事退耕还林工作多年的最基层工作者的身份，在国家完善退耕还林政策延长补助周期的背景下，总结退耕还林成效，分析退耕还林中存在的问题，针对问题提出国家补助期满后成果巩固方面的建设性建议，便于国家下步制定和完善退耕还林方面的政策、法律法规，提供参考意见。

关键词：退耕还林；成效；后续成果巩固

中图分类号：F326.2 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2010）-11-0036-2

退耕还林工程是国家投入最多，工程建设面积最大，涉及人口最广，政策性最强的林业生态工程。武胜县2002年启动实施退耕还林，退耕还林总面积8.7万亩。国家给予退耕还林农户每亩每年230元的资金补助，其中还生态林的补助8年，还经济林的补助5年。第一轮政策期满后，国家决定再延长一个补助周期，即还生态林的再补助8年，还经济林的再补助5年，补助标准为每年每亩125元。同时，建立巩固退耕还林成果专项资金，补植补造及后续产业发展。这些政策，调动了农村群众退耕还林积极性，并得到了群众的支持和拥护，退耕还林取得了良好的经济、生态和社会效益。但是，由于退耕还林区域基本在陡坡耕地和嘉陵江两岸水土流失较严重地区，生态性较强，国家延长补助期限满后，国家不允许砍伐，农民的生计又将成问题。因此，必须提前谋划国家补助政策补助到期后的成果巩固措施，确保退耕还林成果巩固发展。通过总结武胜县退耕还林的成效，分析目前存在的问题，提出一些建议，供决策部门下步制定和完善退耕还林方面的政策、法律法规，提供参考意见。

1 退耕还林成效分析

1.1 退耕还林增加了农民收入，促进了农村经济的发展

1.1.1 直接增加了农民收入 退耕还林直接带来了国家巨额投资。武胜县退耕还林8.7万亩，涉及5.68万农户、20.67万人口，涉及人口占全县总人口的24.8%。国家累计将投入补助资金30245万元(包括巩固退耕还林成果专项建设资金6805万元)。2002-2010年国家已经投入补助资金17590万元(包括巩固退耕还林成果专项建设资金2550万元)。同时，国家减免了2002年及2003年退耕还林地农业计税面积4.2万亩，减免农业税金630万元。平均到退耕户，人均获得国家直接补助资金1493元。

1.1.2 促进了林业产业的发展 退耕还林为农村产业结构调整带来了千载难逢的机遇。武胜县地处四川盆地东部，浅丘地貌，人口密度大，林粮矛盾突出，传统的农业种植指数高。退耕还林解决了退耕农户生活来源的忧虑，发展林业产业的积极性空前高涨。到2006年国家暂缓实施新的退耕还林计划时，全县新增加林业专业合作组织3个，新产生林业业主57个，林业产业从业人员达到2.7万余人。新培育了速生工业原料林和特色经济林两个产业，促进了县域优势产业――蚕茧丝绸业的发展。

1.1.3 促进了养殖业和旅游业的发展 一是促进了旅游景区景观环境的改变。如宝箴塞景区绿化，紧密结合该景区“蜀中一绝”军事要塞的特点，以生态景观为主，快速绿化形成绿色景观。二是利用林木、林地资源发展养殖业，努力提高林农收入。如永胜乡由林业技术人员带动退耕农户成立了“盛发林业专业合作社”， 改造原有低产低效林退耕还林地。同时，进行林下开发，养殖山羊、生态山鸡，开发乡村旅游业，基本形成了集林木培育、生态养殖、旅游开发为一体的经济实体，农户经济收入得到提高。

1.2 退耕还林改善了生态环境，促进了社会关系的改变

1.2.1 生态质量得到了改善 还林停耕，减少了陡坡耕作，植被增加，森林涵养水源、保持水土功能得到了充分发挥。生态环境的改善，促进了生动种类的增加，环境质量有很大改观。

1.2.2 农业生产环境优化，粮食产量增加 退耕还林改善了农村耕作模式，土壤瘠薄、产出效益低的陡坡耕地、高磅望天田栽了树还了林，节省的劳动力更多的投入到肥沃的缓坡耕地耕作，提高了耕作水平。同时，退耕还林形成的林草植被，增加了土壤湿度，促进了区域小气候的改善和土壤蓄水保肥能力的提高，降低了旱涝等自然灾害，为农业安全提供了绿色屏障，为进一步提高粮食单产提供了必需的外部条件。据《武胜统计年鉴》，全县退耕还林前的2002年粮食总产量40.03万吨，农民人均纯收入1308元；退耕还林后的2009年粮食总产量35.27万吨，农民人均纯收入3804元。农民人均纯收入增涨了190.82%，退耕不减产，农民不减收。

1.2.3 促进了农村劳动力的转移 退耕还林后，农业劳动时间的减少，促使了大量的劳动力从土地上解放出来，从事非农业产业。2002年，全县转移劳动力为28.4万人，到2009年，全县转移劳动力达到了33.2万人，同比增涨16.9%。同时，随着农村产业结构调整的不断深化，土地向承包大户流转，规模化、产业化经营需要大量的劳动力集中生产。

1.2.4 提升了全民绿化意识和生态保护意识 退耕还林解决了人与耕地之间的矛盾，有利于人与自然的和谐发展。工程实施中，通过广泛深入的宣传，提高了干部群众对生态建设的认识，护树爱绿、保护环境意识增强，植树造林积极性普遍提高。

2 退耕还林存在的问题

退耕还林取得了举世瞩目的成就，但也存在不可回避的问题。

2.1 目的意义不明确

退耕还林初期，西部大开发将生态建设作为切入点和根本点，国家实施退耕还林，以钱换生态，维持退耕农户的经济收入平衡。广种薄收耕作模式下的农民只看重眼前利益，把全部的坡耕地用于植树造林。在这种大环境下，造成盲目退耕，规划短视，难保长期的生态利益。

2.2 后退耕还林期农户整体收入将减少

除部分经济林和兼用林能够获得高于农业生产收入外，生态林部分在很长一段时间内难以获得效益。国家停止钱粮补助，退耕农户仅靠水田种植只能解决口粮问题。国家停止补助后，如果退耕农户不外出务工后进行其他经营性活动，就不可能有新的经济增长点，退耕返贫、退耕减收将逐步显现。

2.3 国家配套政策法规滞后

国家为确保退耕还林目的实现，制定了一系列政策，出台《退耕还林条例》。这些政策法规只能满足钱粮补助环节平衡农户利益。《退耕还林条例》将退耕地直接划分为生态林和经济林，生态林只能保护，不能砍伐。国家应该从宏观上针对实际问题进一步完善和改进有关法规和规定，依法推进和巩固退耕还林成果。

3 提出解决问题的建议

3.1 实行森林分类经营

退耕还林林木的处置权不经政府许可能砍伐，退耕农户没有林木的处置权，很难调动林农的积极性，更难增加林农的收入，提高林农生活水平。《退耕还林条例》规定 “谁造林、谁所有、谁收益”，国家对生态林16年的补助，已经换来了良好的生态环境，在不影响整体环境的前提下，应重新调整相关政策，对退耕还林地实行分类经营。对对退耕还林初期就种植速生树中，且有市场需求的，在不影响水土流失的前提下，允许转为商品林，进行更新采伐。以生态保护为主要目的的，从市场经济角度，由国家出钱买生态。

3.2 建立生态补偿机制

目前国家倡导实施的“上游保护，下游支付”的生态补偿机制，应大力推广。对退耕还生态林基本没有直接经济收益的、或者栽植了经济林树种，但实际起到水土保持没有经济收益的部分经济林，应该纳入国家生态补偿范围，给予适当的生态补偿资金，保证这些农户有稳定的收入，保障基本生活需求。

3.3 提高生态补偿金补助标准

现行的生态补偿金是在原国有或集体所有林地基础上建立起来的，每亩每年5元，补助标准低。而国家为稳定粮食生产提供的种粮直补，每亩每年130余元，并随着物价水平的增长不断提高。种粮还可以获得粮食收入，而退耕还生态林的基本没有收入。退耕还林生态补偿金比照粮食直补，标准应该更高，补助期限应该更长，补偿机制应该更稳定，且应该随着物价的增长而增加。建议政策补助期满后退耕地生态补偿金标准应该在150元以上。同时应通过立法，以法律形式确立下来，确保补偿政策的稳定性，给林农定心丸。

3.4 搞好巩固退耕还林成果专项建设

在完善退耕还林政策阶段，国务院决定继续对退耕农户进行现金补助，同时建立巩固退耕还林成果专项资金。专项资金以县为单位集中使用，用于基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民、补植补造以及后续产业发展。在项目实施中，应整合项目资金，分流域集中治理。通过基本口粮田建设，改造低产田，配套库渠排灌系统建设，增强抵御自然灾害的能力，提高粮食单产量，保证基本生活；发展畜禽养殖业，林下综合开发，配套清洁能源建设，脱离对薪材的需求，实现低碳经济，改善生产生活条件；发展特色产业，改造低产低效林，实施丰产措施，提高林木林地产出效益，形成稳定的、不断增长的经济收入，从根本上解决退耕农户的生计与生活问题。

作者简介：毛志明（1971-），男，四川武胜人，任职于武胜县林业局，研究方向：造林绿化。