完善保护民营经济的法律制度

【摘要】改革开放以来,我国的民营经济获得了空前发展,民营经济的法律保护制度及相关配套措施上也有了很大的进步。但是,现行法律对民营经济的保护还存在诸多缺陷,制约了民营经济的进一步发展。因此,需要完善民营经济市场准入法律制度,完善民营经济融资法律制度,完善民营企业内部治理法律制度,加快制定《民营企业基本法》,转变司法机关的执法理念。

【关键词】民营经济 法律保护 市场准入 经济融资 内部治理 执法理念

改革开放以来,我国的民营经济获得了空前的、“爆炸性”的发展。我国民营经济对经济增长的贡献已占到GDP比重的48.5%,成了当代中国社会最具生机与活力的增长点之一。民营经济无可置疑地成为了我国当前和未来引领国民经济持续健康发展的重要动力。民营经济类型从狭义角度来分析主要指个体工商户、私营企业、合伙企业、企业规模较大后逐步走向有限责任公司与股份有限公司。而不包括三资企业、任何国有或集体性质的企业。从广义角度来看,民营经济类型可以涵盖所有除国有企业以外的一切组织、工商户。民营经济应包括以下类型:个体经济,主要指在国家工商行政管理部门登记的个体工商户;存在雇佣劳动关系的私营经济;外资经济,即外商(包括港、澳、台地区)在大陆投资举办的中外合资、中外合作、外商投资等“三资”企业;民营科技企业,即由科学技术人员下海创办的企业;乡镇企业;股份合作制企业;国有民营企业,即国有所有制不变,由私人或民间组织经营。

我国在民营经济的法律保护制度及相关配套措施上也有了很大的进步。2004 年第十届人大二次会议把保护个体经济、私营经济等非公有制经济合法的权利和利益写入宪法,为民营经济的发展提供了基本法的依据。但是由于传统观念的长期影响,民营经济在发展过程中受到诸多不公正的待遇,影响其进一步发展。随着经济的发展, 我国越来越重视对民营经济的法律保护, 但是对民营经济的立法建设滞后,是制约我国民营经济深化发展的重要因素。民营经济要得到健康发展最关键的是要有相关法律法规对它进行保驾护航。目前,关于民营经济发展问题,虽然在法律制度保障以及相关配套措施上较过去有了很大的进步,但和市场经济发达国家的法制建设相比,我国的法制建设还存在较大差距。所以认真审视我国相关法律法规,不难看出对民营经济的保护存在诸多缺陷,制约了民营经济的进一步发展。

一、完善民营经济市场准入法律制度

民营经济在市场准入上受歧视,竞争环境不公平。根据《中华人民共和国私营企业暂行条例》第12条规定:私营企业可以在国家法律、法规和政策规定的范围内,从事工业、建筑业、交通运输业、商业、饮食服务业、修理业和科技咨询等行业的生产经营,但不得从事军工、金融业的生产经营,不得生产经营国家禁止经营的产品。我国存在一个禁止私人经营的行业表,包括银行、铁路、电信、高速公路等多达三十个行业。同时还存在一个限制私人经营的行业表,包括汽车制造、化纤、旅游业等二十多行业。近几年来,虽然也陆续开放了一些领域允许民营企业投资入股,但仍不允许民营企业控股。

目前,国有经济、外资经济与民营经济在市场准入方面仍然存在着很大的政策差异:一是尽管有些产业领域国家没有明文规定不准民营投资经营,但由于部门或地区垄断经营的存在,民营资本往往难以进入或者充分进入;二是很多产业早已对外资开放,但对民营经济至今还没有开放;三是有些产业我国在加入WTO的谈判中已承诺将按期对外开放,但没有明确是否也对乃至首先对民营经济开放。

所以要制定和完善市场准入法律制度,在市场准入这一环节上为民营企业创造一个公平的竞争环境。民营经济是从资金、技术门坎低的竞争性产业领域生存并发展起来的。现在的民营经济无论在经济和技术实力等方面都大为增强,已经具备了进入资金密集和技术密集产业的能力,进入的门坎只剩下政策垒。启动民间资金,推动民营经济的发展,首先要解禁民营经济进入各类产业的种种政策限制。政府应当寻求制定准入政策的基本原则,切忌哪一领域紧迫了就只出台关于这一领域的政策。从基本趋势来看,民营经济必将从竞争性产业领域逐步渗透到所有产业的可竞争性领域。因此,要深入研究产业内部的可竞争性问题,并在此基础上放开一切可以按市场原则进行运营的产业和亚产业领域,包括道路、桥梁、污水、垃圾处理、电信、邮电等基础设施,乃至于文化、卫生和教育等“软产业”领域。一是要充分利用现有法律法规规定,积极拓展民营经济市场准入领域。进一步解放思想,坚持“非禁即入”的原则,积极扶持民营企业做大做强。二是规范前置审批项目,积极加强部门之间的相互协调,与《行政许可法》规定不相符的前置审批项目一律取消。三是积极探索“注册官”制度, 实现审批提速。

二、完善民营经济融资法律制度

民营企业自从产生之日起就一直存在贷款难,融资渠道不规范、太狭窄等问题。现有金融法律法规条文的很多规定存在不明确、不严格情况。另外,金融机构往往为注重内部监控、防范金融风险,不敢向民营企业提供贷款。各金融机构在发放民营企业贷款时设置门槛均较高,很多需要资金准备大规模发展的民营企业在金融贷款方面常处于贷不到款的窘境。另外,民营企业间接融资也难。现行公司法对企业向社会公开发行债券限制较多。能进入市场发行债券只能为股份有限公司与由国有企业成立的有限责任公司。民营企业大多为规模不大的公司,很少以股份有限公司形式出现。民营经济中既使有一些以股份有限公司形式出现,但要具备公司法规定发行债券条件的则更少。现实中有些不正常的融资也加大了民营企业的风险。民营企业无论是直接融资还是间接融资均存在一定问题。

应尝试建立民间融资法律制度,拓展民营企业融资空间。民企在证券融资和金融机构贷款融资中遇到的困难的症结均在于融资的安全性和资金提供者的效益性之间的冲突,民营企业往往难以具有足够的经营规模和信用能力来获得出资人的信任和国家法律的认可, 这种冲突在现有的制度设计内无法回避。为了尽量缓解这一冲突,我们目前的做法是通过建立中小企业担保体系,为无资产抵押的初创小企业提供信用中介服务。民营企业只有做好信用建设,不断增强自身实力,才是获得融资便利的根本途径。然而,民间融资却和以上两种情况不同,作为一种尚未被法律所认可的非正式金融制度,其遇到的阻碍除自身发展不完善之外,主要来自于我们对民间融资身份的歧视、对各方主体权利保障的缺失以及民间融资与非法融资之间法律界限的模糊。法律制度的严重滞后束缚了金融制度的发展完善。目前, 我国还未明确出台民间金融相关法律法规,各地可针对民间金融的特点,先行制定或调整相关法规,在不与国家现行法规相冲突的前提下,对民间金融主体的法律地位、资金投向、融资方式、利率浮动范围、风险纠纷的处理及收益的税收调节等方面进行明确规定,为民间金融发展构筑一个合法的活动平台,从而将其纳入正式制度范畴之内。

三、完善民营企业内部治理法律制度

现行《公司法》设置的公司内部组织机构有股东会、董事会(执行董事)、经理、监事会。股东会系公司的权力机构,有权对公司重大事项做出决议;董事会(执行董事)为公司的意思表示机构,有权进行公司的经营决策和业务执行;经理是负责公司日常经营管理的工作机构;监事会则是公司经营活动的监督机构。这四个内部机构的设置有一定的相互制约性。但民营企业的内部治理却大多实行家族式管理的传统模式。《公司法》的设置的内部机构基本是名存实亡。我国法律对于大部分的民营企业内部特有的既有家庭系统,又有企业系统治理模式存在空白,无法在法律上对民营企业内部如何更好进行企业治理实行引导。另外,又因为《公司法》在公司内部治理方面是以股东价值为导向,只重视董事会作用而忽视监事会的地位,监事会往往成为一种摆设,而这在实行“家长制”的大部分民营企业中体现更加明显。民营企业中的“总经理”(家长)往往对企业重大决策一个人说的算,导致了一定的随意性。因此,为保障民营经济能更有序、更理性、更健康的发展,有必要在未来企业主体的立法或《公司法》修正中增加针对民营企业特点的公司治理机构,并强化公司内部机构中监事会的功能,明确监事会的完全监督权,授予监事会有权参与公司的战略决策权,同时还可针对民营企业规定,企业中的董事长与总经理不得兼任,使董事会权力与公司经营管理权能够分开,而避免个人独断专行。

四、加快制定《民营企业基本法》

加快制定《民营企业基本法》,为民营企业改制和健康发展创设基本的法律制度。在该法中,应当包括下列内容:民营企业的立法宗旨是充分保护民营企业的合法利益,维护公平竞争秩序,促使民营企业的健康发展,使民营企业适应不断变化的运行环境,取得更好的经济效益;明确民营企业法的基本原则。如效益的原则、自主的原则、公平的原则和协调的原则等;允许民营企业在不同行业间自由进入和退出的规定。其立法意图应当是鼓励民营企业进入市场,尽可能简化对民营企业的登记和审批手续,降低创业的难度,适当降低最低资本限度的要求等;对某些行业的民营企业采用减税收的优惠及减轻民营企业的社会负担,应由那些单位来管理,禁止乱摊派的规定;明确规定民营企业的法律形态。民营企业可以采取公司制、股份合作制、合作制、合伙制、独资企业等企业法律形式,保障民营企业改制的成果,促进民营企业持续发展;确定民营企业家的法律地位。

五、转变司法机关的执法理念

在民营企业的发展过程中,司法机关从自身的实际情况出发对民营企业的发展做了重要的贡献。但是,司法机关在司法、执法过程中存在着种种对民营企业的歧视,严重影响了民营企业的进一步发展壮大。主要表现为:将其视为微不足道的成分,顶多是极少数的“大款”经济,终归比不了公有经济,社会地位不高;认为民营经济发展潜力不足,只是作为社会经济的补充力量等等。在实践中,司法机关如检察机关、法院部门表现出对待民营经济与对待国有经济截然不同的态度,在保护和服务等方面关注公有经济比民营经济明显要多。更有甚者把民营经济看作是他们“灰色收入”的来源,从而在某种程度上影响了民营经济的发展。

司法机关要依法司法,依法执法,转变观念,使法律为民营经济的发展创造更好的条件。在民营经济迅速发展的今天,司法部门应当严格按照程序办事,既有效保护民营企业的合法经营活动,又要对其不法行为给予坚决制裁。在执法方面,既要努力提高执法人员的职业道德,维护法律的严性。同时又必须健全财务监督制度和提高处罚额度,从而有效限制逃避处罚的现象。要把握民营经济的法律定位,转变传统观念,不断增强为民营经济服务的意识。

【参考文献】

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