联邦制及主要联邦制国家之制度比较

中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：1008-925X(2012)O7-0038-03

一、什么是联邦制？

（一）联邦制的产生和发展

联邦制的历史甚为久远，在耶稣纪元前第四世纪期内，希腊各城市国家间已有一种与近世联邦制类似的联合组织，古罗马各城市国亦有同样的联合。这是联邦制的原始。至于近代联邦制的风行，北美合众国算是它的开端。

从历史上来看，联邦大都由几个独立的国家联合而成。几个独立的国家，往往为了共同的利益而要求联合，但又常常有一些现实的困难，使之不能合成单一的国家，比如地理上的障碍或独立国地位不肯完全放弃等等，于是成立了联邦。这是由分而合的联邦。但也有单一国家，因为版图的扩充或行政上发生的地理障碍等原因，不得不改组联邦，以增加行政效率，或者避免完全分裂者。巴西与墨西哥等联邦国家，就是这样产生的。这是由合而分的联邦。

二、联邦的特性

（一）联邦与邦联的区别

邦联或者联邦只是一种政治制度上的名词，自16世纪直到今天，一般被公认为联邦或邦联的联治组织为数甚多。邦联有现今荷兰境内的尼德兰联省（1580—1795），1848年以前的瑞士邦联，1866年以前的德意志邦联，北美十三州初成立时的美洲合众国（1778—1787），美国南北战争时期南部各邦所树立的美洲邦联（1861—1865）。联邦之例更多，今天的瑞士、奥地利、美国、墨西哥、巴西、加拿大、阿根廷、委内瑞拉、澳大利亚，都是联邦。但是二者的区别到底在哪里？学术界有以下几种主要观点：

其一，将联合国定性为邦联或是联邦，应当视中央政府的权力，能否及于各邦人民而定，如果中央政府的命令，仅能及于各邦邦政府，而不能及于各邦人民者为邦联；凡中央政府不仅能向各邦邦政府命令，并能直接向各邦人民命令而强制其服从者，就是联邦。

其二，将联合国定性为邦联或者联邦，应当以中央政府是否有完全的外交权为标准。凡以一切外交权，即宣战、缔约及使节权——完全归中央就是联邦，凡中央政府对外无完全的权力者就是邦联。

其三，将联合国定性为邦联或是联邦，应当视中央政府的组织而定。瑞士学者博伦知理持这一观点。即中央政府的机关不外乎为一种议会，一种“外交代表会议”者，就是邦联；而联邦国家的中央政府，则都具备立法、行政、司法三种组织。

其四，以为邦联即联邦的区别，存于宪法修改的程序，即联邦宪法的修改，无须各邦全体的一致，而邦联的宪法不获得各邦一致则不能修改。

以上几种观点，以最后一种为学界普遍承认。 但就实际情况而言，邦联之中也有采取多数取决的例子，比如美国南北战争时期南部各邦的邦联组织法；联邦国家中也不排除采纳全体一致原则的先例，德国1871年宪法第78条，规定对宪法的修改，如涉及某某数邦的特种权利时，必须取得各邦的一致同意。这种规定的精神与全体一致的原则并无二致，理论上来说，全体一致与多数表决的区别在于，前者能够使各邦尚保有完整的独立与自由，后者使各邦的独立与自由受限。而各邦独立的保持，实质上不在于全体一致该原则，而是依赖于一种更重要的条件：就是各邦的“脱离权”的保存，即各邦有自由脱离联合体的权利。

是否有脱离权，应该是区分邦联与联邦的唯一区别。如各邦享有此权，令其联合组织宪法的修改仍采用多数表决的原则，其联合体仍是一种邦联。如各邦没有脱离权，即使采用全体一致的原则，其独立与自由，仍然不算完整。就是说虽然中央不能违反任何邦的意志以变更原来的宪法，但各邦对于原来宪法所规定的义务，却没有任何合法手段可以自行解除。

纵观过去及现在各个邦联及邦联的实际法律，脱离权确为邦联与联邦根本区别之所在。凡是邦联，对各邦脱离权的保留，都以明文规定或默认。反之凡是联邦，绝不承认各邦享有脱离权，通常明文承认中央政府有实力以强制方式执行中央法令。凡中央法令，只要是经过合法手续而成立，即可以不问联邦是否同意而强制责令其执行。各邦无从脱离联合体，若有擅自宣布独立者，中央政府即可以强制方式责令其执行。这种原则，实质上存在于近代一切联邦国家的宪法之中。

综上，基于邦联与联邦的区别，联邦的特性可总结如下：从消极意义上讲，联邦中各邦不享有脱离权；从积极意义上讲，联邦中央政府对于各邦享有强制执行权。

（二）联邦与单一国家的区别

联邦制与单一制的区别在于国家事权划分手续的不同，凡属联邦国家，其中央政府与各邦政府的事权，全由宪法规定，所以各邦政府的事权，有宪法为保障；在单一国家，无论分权到何种程度，地方团体的事权，总是经由中央政府以普通的法律或命令规定，所以地方团体的事权，最初没有宪法的保障。

一些学者认为，联邦国家的各邦，享有“固有权”，而单一地方团体的事权则没有。所谓“固有权”系德国学者拉庞首创，即意味着联邦国家各邦的权利，不是基于联邦给予，而是存在与联邦成立以前。但是该说法显然欠完满，如果说各邦的的权利先于联邦而存在，是因为组合而成的国家就是联邦，那么欧洲各国中，其下级地方团体如集市与省，在历史上先于国家而存在，并且享有若干固有权者，就有不少，那么这些国家是不是都可以一概称之为联邦？而且在联邦国家中，也有国家先于各邦存在的例子，比如巴西和墨西哥，这样的国家都是由单一制改为联邦制，各邦职权由联邦给予，而不是固有。我们也不能否认其联邦国家的实质。拉庞晚年将固有权解释为“固有统治权”，所谓统治权是“对于自由人民，或自由人民所组合的团体，命令其行为及不行为与强制执行之权”；所谓固有，则是不由其他机关给予之意。拉庞认为是不可分的，而统治权可分，由此认为属于联邦全体，固有统治权属于各邦。拉庞所说的统治权如果具有原始独立的性质，那与有何差异？如果是由其他机关给予的权利，而不具有原始独立的性质，单一国家的地方团体又何尝不享有这一类统治权呢？

实质是，联邦国的各邦，与单一国的地方团体，都具有统治权，但不是固有的，皆基于外方的给予。不同点在于，各邦的邦权基于中央宪法的给予，地方团体的权利给予中央政府普通法律或命令的给予。

还有一些德国学者，除了承认宪法上划分中央与各邦的事权是联邦制的特性外，还承认联邦各邦保有“自组织权”也是联邦制的特性之一。梅叶是主张此说法的学者之一，所谓“自组织权”，即“各邦以邦的法律规定自身组织之权”，梅叶的观点，似乎过于被当时德意志联邦制度的形式和表象所拘束；按当时的德制，各邦内部的组织完全由各邦自行规定，所以各邦组织上的差异很大，君主制与共和制并行于各邦之间。这种极端现象，并不是正常。各联邦国为了预防各邦之间产生种种互相矛盾的的组织，大都先在宪法中设相当的规定，以限制各邦的自组织权；例如美国宪法规定各邦必须采用共和政体，瑞士宪法不单单规定各邦必须采取代议式或全民政治式的共和政体，且规定邦宪法的制定及修改手续。加拿大宪法并将各省省宪完全规定于联邦宪法之中，各邦完全失去其自组织权。即1919年以后的德国联邦，其各邦政体必须为共和，也是由联邦宪法所明确规定的。所以自组织权这个条件，实质上不是联邦制度的基本特性。还有学者以联邦与各邦分割，为联邦不同于邦联及制单一制的特征，这种说法实质是前面论述过的中央与各邦事权的划分。无评论必要。

以上几种说法，都有欠缺完满之处，原因在于忽视了或误解了联邦宪法上的分权问题。中央与各邦事权的划分，一切联邦国家的宪法均有规定，所以这是联邦制不同于单一制的基性，这种划分的重要性十分明显；各邦的事权既有宪法为之保障，自然不受中央机关的任意侵犯与变更，加之联邦国家采用刚性宪法，使得宪法在实质上异于普通法律，所以各邦事权享有的法律保障确实具有实在性。

三、几个特殊的联合组织

（一）苏联

苏联究竟是联邦还是邦联，或是另一种联合？但就形式而言苏联可以说是一个邦联，苏联1924年宪法1月31日的宪法本以1922年12月30日苏俄乌克兰等四个独立国家所订立的一种条约为依据；而纯正的联邦最初是不能以条约为依据的。而且依据该宪法前文及其第四条所宣示，各邦可以自由脱离苏联；这第四条宪法，必须取得各邦的一致同意方能修改。由此可以看出，苏联当然只是一种邦联而不是联邦。此外，该宪法第三条更明白规定各邦的由苏联保障；实质上是各邦自己保有。但从形式上观察，苏联不是联邦。

但以上所举究的仅是形式上的观察。从现实来看，各邦在法律上，虽然保有自由脱离之权，但苏联的最高权力机关掌握着撤销各邦苏维埃代表大会违宪决议的权力，就是说各邦有不利于苏联的行动时，苏联的最高权力机关可以事先预防，使得其脱离权不得行使。至于苏联保障各邦的云云，也只是一种形式的宣示；因为所谓，只是宪法所留给各邦之权，而宪法所留给各邦的早已不是完全的。

所以我们如果以脱离权的存在为联邦的特征，则在形式上苏联只是邦联；但就实际而言，则又可以视其为一个联邦。这种矛盾是由于苏联宪法与事实不相符引起的，与脱离权的重要性无关。任何一种联合组织，如其构成分子能自由脱离该组织，就不能视为真正的联邦。

（二）不列颠国协

“不列颠国协”这个名词在1926年首次见于官方文书；自此之后渐渐成为通用且正式的名词，到了1931年被国协的分子国共同通过的法律所承认。

不列颠国协包括大不列颠本身及5个所谓自治领地在内。这五个自治领地对内均完全自主，对外则均为国联的会员国，且均可以各国交换使领官。他们与不列颠之间只有共戴一个君主，每四年开一次帝国会议，及遇事协商的关系。

像不列颠国协这样一个联合，究竟属于何种联合，诚是一个不易答复的问题。就现有的分类方法而言，不列颠国协最近似国国际法上所谓的身合国；因为分子国之间除共戴一个君主之外，并无其他的共同组织或共同宪法，足以束缚他们的自由及自主。如果我们说不列颠国协与身合国不近似，则与其他的联合更不近似。无疑不列颠国协不是联邦，因为从来没有听说过分子国的脱离权被正式放弃或被否认；不列颠国协也不是一个邦联，因为邦联需要一个共同的政府。不列颠国协更不是保护者与被保护者之间的一类联合，因为在很多的法令及官方文书中，明白规定各分子国之间是完全平等独立的。 有人说不列颠国协是物合国，帝国会议是物合国的共同机关，而帝国会议所讨论的事件，则为物合国的共同事权。这种说法颇为牵强，因为帝国会议不是常设机关，其讨论的事件也缺乏一定的性质。

说不列颠国协是纯正的身合国，当然也有问题，纯正的身合国的分子国之间，除共戴一个君主之外，毫无别种关系。但不列颠国协的分子国之间，具有浓厚的感情，有四年一次的帝国会议，而且关于国籍及国防的问题，自治领地至今与大不列颠不能划分清楚；自治领地的诉讼案件至今仍有向伦敦枢密院的司法委员会上诉的情况；而且各分子国之间至今没有正常的使节往来。关于共戴君主的问题，一些学者也认为不列颠国协的情形与一般的身合国不同，因为身合国各国的君主是偶然地合于一人之身，而不列颠国协各分子国共戴一君，则绝不是一件偶然之事。

因此，不列颠国协应被视为一种特殊的联合。但如果必须将其归入我们一向所习知的各类国家联合之一，则将其归为身合国较为合理。

（三）国际联盟

国际联盟，简称为国联，其性质也是各方争论的一个问题。有些德国学者认为国联是一个联邦，他们认为国联是一个高于会员国家的联合，而同时又有会员国家所不能有的法律领域；如果国联是一个邦联，则断不能有这种特殊的领域，这种见解值得商榷，因为国联会员国依照国联公约明明享有脱离权，这种脱离权实际上各国也可以自由行使。

有些学者认为国联是一个邦联。如果国家的联合根据一种公约而又有共同的机关，便称之为邦联，那国联当然可以称之为邦联。国联的会员国享有自由脱离国联之权，该情况与历史上的种种邦联，极为近似。

但国联的特殊目的与任务是不得不考虑的因素，它囊括50个国家的联合，最后的目的在于罗致全世界的国家。历来的联邦或邦联，不论如何强大总不过是许多国家中的一个。换言之，一个很大的联邦或邦联不过是国际社会的一份子，国联则自己即是整个国际社会，这是它最终的目的。

但从法律的见地说，国联只是一个邦联；但若从政治方面考究国联的目的，人类历史还尚无前例，所以有一些学者认为国联是一种特殊性质的联合。

四、结语

联邦制度从产生到发展完善，经历了漫长的历史进程，作为世界上最重要的政治组织形式之一，全球大多数的发达国家采取了联邦制度，联邦制无疑是人类政治历史上最伟大的创造。作为一直坚持社会主义制度的中国，对联邦制度绝不该持排斥和否定的非理性态度，而应该在坚持社会主义路线的同时，汲取其他制度的科学性和优越性，从而使社会主义制度获得更全面的长展。