铲除“潜规则”的三个有效路径

“潜规则”是相对于“显规则”而言的，是指在法律法规等规则文件中没有明确规定执行，甚至是明确规定禁止执行的，但又在实际的社会活动中确实起到规则作用的思想意识和行为规范的总和。“潜规则”盛行是社会的一种病态表现。当前，“潜规则”在我国社会很多领域中都广泛存在并发挥作用。比如，某些领导干部选聘中的“任人唯亲”、“任人唯财”，某些招标工程中的“黑标”现象，某些执法人员中的“酒杯一端，政策放宽”现象。“潜规则”不仅侵蚀着党风政纪，导致腐败现象的滋生和蔓延，而且危害我们社会的民主法制和公平正义。因此，铲除“潜规则”刻不容缓。

路径之一：

推行政务公开――

加强对权力的有效监督

破除“潜规则”需要对公共权力的行使形成有效的约束。现实一再表明：仅仅靠公职人员运用道德力量来约束自己一心向善的自律是远远不够的，更重要的是要依靠他律，这就必须通过有效的监督对公职人员的权力使用进行有效制约。而有效监督的前提是监督者必须充分掌握相关的信息，这就需要信息的公开透明，同时还要充分发扬民主。

其一，需要加强对权力的监督。权力一旦失去监督，必然导致腐败，“潜规则”就会大行其道。倘若缺乏一整套严密的监督机制，那么，再好的制度也犹如一个“稻草人”。比如，在建筑业管理制度方面的法律法规漏洞导致监督缺位，从而滋生了建筑业“层层分包，层层盘剥，层层贿赂”的“潜规则”；在用人管理方面的监督不力、透明度不高导致用人上的“不跑不送，原地不动”的“潜规则”；在行政执法人员管理方面的监督不力、管理水平不高导致行政执法过程中一些人员“吃、拿、卡、要”的“潜规则”。因而，只有进一步健全和完善法律法规，进一步加大监督力度，提高管理水平，这些“潜规则”才能迎刃而解，见光而死。

其二，需要建设一个“阳光政府”。民主决策制度、政务公开制度等“透明制度”，可以确保行政权力公开透明运行，从而最大限度地减少权力运行的“弹性空间”，铲除“暗箱操作”的土壤。政府透明了，人民知情权才有保障，才能随时观察政府是不是在为实现人民利益而努力；政府透明了，人民才会积极参政议政，充分表达民意，才能防止不当决策损害人民利益；政府透明了，政府官员才不敢懈怠，注重体察民情，顺应民意，接受监督，人民群众才会增强对政府的信任和信心。因此，一个“阳光政府”、“透明政府”、“公开政府”，应让公民知道政府在做什么、怎么做的、做到什么程度，真正实现公众的知情权，唯有如此，“潜规则”才无处立身。

其三，需要充分发扬民主。当前，“潜规则”的盛行和民主集中制没有得到有力的贯彻落实有一定的关系，和权力没有得到民主的有效监督制约有很大的关系。因此，铲除“潜规则”，需要充分发扬民主，尊重群众的知情权、参与权和监督权，同时还要把党内监督与人大监督、政府专门机关监督、政协监督、司法监督、群众监督、舆论监督等有机结合起来，使监督资源得到有效整合，从而形成一个“优势互补、监督有力、富有实效”的监督体系。

路径之二：

完善制度设计――

挤压“潜规则”的生存空间

在社会改革的转型期，由于经验的缺乏、法制的不健全、改革的不到位等因素的影响，一些地方的党政干部把人民赋予的各种权力，变成牟取私人利益和部门利益的手段，形成了特定的既得利益。在既得利益的驱动下，权力寻租现象开始泛滥，如果再加上法规制度存在漏洞、缺失，“潜规则”就会乘虚而入。因此，铲除“潜规则”，我们必须健全法规制度，真正做到有法可依、有法必依。

首先，在制度安排的理念上，不能仅以个人的自我道德完善为前提。列宁曾经说过：“把希望寄托于个人的优秀精神品质上，这在政治上是不严肃的。”西方经济学家假定人的思考和行为都是目标理性的，唯一试图获得的经济好处就是利益补偿的最大化。这有一定道理。我们应该转变传统观念中过于倚重个人品行防止破坏法律制度的思路，通过制度设计堵住每一个可能的缺口，并确保制度能够发现任何一个试图破坏制度或已经破坏制度的人，让其违规的成本远远大于违规的收益，这样，才能从根本上解决人们试图挑战制度的难题，“潜规则”也就不可能大行其道了。

其次，要把防止权力绝对化作为制度安排的重点。纵观人类历史，腐败问题作为一种历史现象，从未绝迹过。而腐败现象之所以产生，一个重要原因是缺乏对权力的制约机制。权力过分集中，尤其是权力的绝对化，必然会造成决策者的个人看法、愿望等主观性因素对决策结果产生重大影响，客观上也为决策者的“寻租”行为提供了更大的可能性。在这种情况下，由于利益的驱动，虽然有各种各样的法律、制度、文件、规定等明确了禁止的事项，但是真正发挥作用的却是与之背道而驰的“潜规则”。

再次，要按照系统性的原则，解决制度安排不科学、不协调、不可操作性等问题。目前，我们党和政府相关的法规制度已经不少，但是“潜规则”带来的有些问题还没有从根本上解决。究其原因，除了人的素质、文化环境和既得利益等因素外，主要是体制设计和制度安排方面存在一定的缺陷，给“潜规则”的形成和蔓延提供了空间。例如，有些法规制度缺乏系统性，不严密，有缝可钻；有些制度太原则、不具体，难以操作；有些制度互相不配套、不协调，甚至互相矛盾；有的制度仅仅贴在墙上，挂在嘴上，而没有落实到行动上，成了摆设；有的对自己有利的就执行，对自己不利的则不执行；有的因为怕得罪人，伤和气而虚于应付；还有的标准不一，因人而异，在执行制度中对人严、对己宽，对“异己”严、对“知己”宽，使得制度的执行力大打折扣，没有形成用制度管权、管事、管人、管物的体制和机制。

路径之三：

加强文化建设――

肃清封建主义文化残余

我国传统文化中的封建主义残余是当前社会中很多“潜规则”得以产生和维持的文化心理条件。一方面，传统文化中的人伦关系为“潜规则”的滋生和蔓延提供了社会氛围。现代中国仍受传统社会一些习俗观念的影响。中国传统社会是一个伦理社会，基于血缘和亲缘之上的伦理社会强调的是人和人关系的直接性。在人与人的交往中，任何间接关系都会给沟通带来不便，于是主动沟通的一方就会想方设法地通过某种手段，将自己与对方的关系转为直接关系。传统伦理社会的这个特点为“潜规则”的发生提供了肥沃的土壤。例如，民间亲朋好友之间的请客送礼、礼尚往来本属正常人际交往方式，但是一旦这种礼尚往来的风俗习惯突破了亲朋好友的范围而侵入权力运作的过程，就很可能使公共权力偏离正常的运行轨道，进而成为权钱交易的一种方式，当这种方式被人们普遍接受和认可的时候，它就成为一种“潜规则”。另一方面，传统文化中过分强调统一和集中，过分强调对权威的服从，过分强调血缘关系等弊端，造成了我们在民族心理方面妥协性有余、原则性不足，依附性有余、独立性不足，利己性有余、公平性不足等一系列弱点。这些弱点为“潜规则”在社会生产和社会生活等方面的存在和延续提供了文化心理背景。

由于历史原因，我国是世界上封建关系发育得最充分、封建体制建立得最完整、封建统治维持得最长久的国家。正因为如此，我国社会中封建的惯性力量也就愈强大，反封建的任务也就愈巨。但是，与发达国家相比，我国反封建的历史却是相当短暂的，在深度上和广度上也不够彻底。邓小平早在1980年8月18日的讲话中就指出了党内存在着、人身依附、家长制、一言堂、个人崇拜等带有封建色彩的现象。在一些党组织内，权力意志规则取代党内正式制度规定，而成为一种实际操纵党内运作甚至操纵个人命运的强悍力量。小平同志进一步指出，我们党进行了28年的新民主主义革命，但是肃清思想政治方面的封建主义残余影响这个任务没能完成，现在应该明确提出并继续肃清思想政治方面的封建主义残余影响的任务。所以，当前我们的一个重要任务是，坚持以马克思主义为指导，深入批判思想政治文化领域的封建主义残余，铲除“潜规则”现象得以形成、存在和蔓延的文化温床。

（作者系中共中央党校哲学教研部教授）