欧盟全球卫生治理战略论析?

【热萏嵋】 全球卫生议题日渐成为国际社会关注的焦点。作为全球治理的重要参与者，欧盟也在不断构建和完善其全球卫生治理战略。欧盟的全球卫生治理战略重视价值理念对治理的引导，侧重从发展的角度来理解全球卫生治理，注重对全球卫生公益的投入，强调世界卫生组织等多边机制在全球卫生治理中的作用。然而，作为全球治理战略的一部分，欧盟的全球卫生治理战略仍然具有非常明确的利己性。由于受领导能力和内部协调等因素的影响，欧盟在推行该战略的过程中也面临着一些困境。尽管如此，欧盟的全球卫生治理战略仍然对中国具有十分重要的借鉴意义。未来，中国应当确立自己的全球卫生治理理念，谋划开展全球卫生治理合作的策略，强化中国与欧盟在世界卫生组织等国际公共平台上的政策协调，并进一步扩大双方面向第三方的卫生治理合作。

【关键词】 欧盟 全球卫生治理 卫生援助 中国的参与

【作者简介】 刘长君，东北师范大学政法学院博士研究生；高英彤，东北师范大学政法学院教授

【中图分类号】D822.35

【文献标识码】A

【文章编号】1006-1568-（2017）02-0095-19

【DOI编号】10.13851/ki.gjzw.201702006

公共卫生问题是一个既传统又新颖的问题。就传统而言，公共卫生问题一直影响着人类文明的发展，人类文明的发展史也是人类与疾病的抗争史；就新颖而言，公共卫生问题在全球化的背景下有了新的含义，非典型肺炎（SARS）、禽流感、甲型流感、埃博拉病毒、寨卡病毒等全球性公共卫生危机的频繁出现使得全球卫生治理在国际政治议程中获得了更加重要的地位。作为全球治理的重要参与者和全球发展援助与人道主义援助的重要提供者，欧盟一直试图在全球卫生治理领域能够有所作为。进入21世纪以后，欧盟陆续出台了一系列官方文件，谋划了欧盟参与全球卫生治理的具体战略。同时欧盟也加强了卫生领域的对外援助，并积极参与国际多边卫生机制的协调活动，宣誓自己要成为全球卫生治理的领导者。本文基于欧盟2000年以来所的相关文件和实际行动，对欧盟的全球卫生治理战略进行全面的梳理和解读，分析欧盟全球卫生治理战略的特点和面临的困境，并探究该战略对于中国参与全球卫生治理的借鉴意义。

一、欧盟全球卫生治理战略的形成与发展

欧盟对全球卫生治理的关注是一个持续的过程，可以追溯到《马斯特里赫特条约》（以下简称《马约》）。《马约》第129条规定，欧盟和成员国有义务同第三国或卫生领域的国际组织开展国际卫生合作。 随后，欧盟出台的一些基础性法律文件也对全球卫生治理问题有所涉及。2000年12月出台的《欧盟基本权利》从人权的角度明确了卫生治理的必要性。它指出：“接受基本的疾病预防和得到良好的疾病治疗是人类的基本权利，国家的法律要保障这些权利的实现；欧洲联盟要通过切实的政策和实际的行动来定义和贯彻高水平的卫生治理。” 2007年签署的《里斯本条约》在“公共卫生”部分还对1992年的《马约》进行了补充，特别强调了欧盟相关机构有义务控制跨越国界的公共卫生威胁，而且欧盟应当采取必要措施对这些威胁进行及时的预警、监控和根除。 除基础性法律文件外，欧盟一些与发展和人道主义相关的专门性文件中也强调了卫生治理的重要性。2002年欧盟委员会了名为《关于发展中国家的健康与减贫》的报告，报告认为公共卫生问题已经成为全球发展的新挑战，提高发展中国家的公共卫生条件是全球减贫计划的必要步骤。该文件部分勾勒出了欧盟参与全球卫生治理的政策框架，包括：从政府层面上提高对最不发达国家在基础医疗设施、艾滋病防治和人口调查等方面的援助；增加对全球卫生公益的投资；通过公平的方式来援助最不发达国家中卫生条件最脆弱的人群。

（一）欧盟全球卫生治理战略的正式形成

2003年SARS和2006年禽流感病毒在全球范围内的肆虐使国际社会认识到全球卫生领域存在的危机，因而更加期盼在该领域形成有序有效的治理模式。 尽管欧洲并不是主要疫区，但欧盟及其成员国也认识到仅仅依靠区域内的合作很难化解全球性卫生危机对本区域的潜在威胁。2004年，时任欧盟卫生与消费者保护事务负责人大卫・拜恩（David Byrne）表示：“欧盟的外交政策和安全政策应当与卫生事务紧密相连”，而且他相信欧盟能够在全球卫生合作中发挥关键性作用。 2007年欧盟委员会出台名为《“携手为健康”2008―2013欧盟卫生战略》（以下简称“2007卫生战略”）的战略白皮书。该文件也被外界认为是欧盟第一份关于全球卫生治理的战略性文件，进而标志着欧盟全球卫生治理战略的正式形成。

“2007卫生战略”充分吸纳了拜恩的观点。开篇便提出：卫生是关乎人类生存与发展的中心议题，公共卫生作为全球性的公益（Global Public Goods）需要得到欧盟、成员国和全体国际社会在政策和行动上的支持。 具体而言，“2007卫生战略”首先为欧盟参与全球卫生治理提出了指导性意见：一是讨论了卫生治理所要秉持的几种理念，尤其是强调了“公平” （Equity）和“共命运” （Solidarity）这两种理念应当被推广到全球卫生治理中；二是要求欧盟及其成员国充分认识到全球卫生与全球发展的相互依赖关系；三是“卫生融入各项政策” （Health in All Policies）战略（以下简称“融入”战略），要求欧盟将卫生议题融入它的所有政策中，特别是欧盟在安全、贸易、外交、发展援助和人道主义救援等领域的政策；四是确定欧盟在全球卫生治理中的角色定位。该战略认为在全球化背景下，欧盟在全球性卫生危机中无法独善其身，欧盟及其成员国需要在全球卫生事务中提高自身的话语权，并获得与自身经济和政治实力相匹配的影响力，从而在全球卫生治理中长期扮演领导者的角色。 关于如何履行上述原则，该战略在执行部分进行了一些规划，包括：在全球层面上分享欧盟在卫生治理方面的理念、经验和知识；保持欧盟及其成员国卫生政策的内外连贯性，共同实现全球卫生治理的整体目标尤其是联合国千年发展目标中第4―6项任务； 采取相应的发展援助政策，缓解全球公共卫生问题的根源，即贫穷；积极应对发生在第三国的公共卫生危机事件；鼓励和督促各项国际卫生规制的遵守和执行；等等。

（二）欧盟全球卫生治理战略的具体化

2009―2010年，甲型H1N1流感再次引起了世界的恐慌， 而全球金融震荡也对卫生领域的融资产生了一定负面影响。结合全球卫生治理环境的新变化，欧盟内部主管卫生、发展援助和科学研究的三个部门计划联合起草关于全球卫生治理战略的新文件。2010年3月，欧盟出台了名为《欧盟在全球卫生事务中的角色》（以下简称“2010卫生战略”）的新战略文件，而且该文件还包含三个附属文件，分别讨论了“全球性卫生挑战”“全球卫生领域的科学研究”和“构建覆盖全球的卫生服务体系”三个领域的问题。

相比“2007卫生战略”，“2010卫生战略”对欧盟如何参与全球卫生治理进行了更加具体的谋划。它首先给出了欧盟对全球卫生治理的理解。该战略认为，虽然国际上对卫生的定义并未形成共识，但欧盟参与全球卫生治理的目的是要整体提高全世界的卫生医疗水平，缩小地区性医疗卫生条件差异，防范全球性的公共卫生威胁。

“2010卫生战略”的主体文件和三个附属文件共同阐述了欧盟参与全球卫生治理的主要战略内容。第一，对于如何在治理中协调欧盟与成员国的关系，战略主张要保持欧盟在治理中的独立性。尽管欧盟在性质上仍然是由国家构成的区域合作组织，但欧盟委员会要求成员国遵守《里斯本条约》中的相关规定，赋予欧盟在外交政策中的独立人格，重视欧盟在世界卫生组织及联合国其他相关机构中的特殊地位。同时欧盟也号召成员国在参与全球卫生治理过程中与欧盟保持政策协调，具体协调的办法包括：欧盟委员会和成员国各指派一名协调员，保持在全球卫生议题中长期协商；建立专家小组，制定统一的指导性意见；等等。

第二，全球卫生治理所面临的挑战，包括地区和国家之间的卫生水平差距、全球性疾病的威胁、治理主体间的政策协调等。关于如何回应这些挑战，“2010卫生战略”更加重视从以下几个方面着手：一是要从发展的视角来理解全球卫生挑战，尤其是理解经济与社会发展对于应对卫生挑战的意义；二是提高对最不发达国家的卫生援助，扩大基础性卫生服务的普及度；三是在增加援助额度的同时提高对分配额度的重视，加强与受援地区的政治对话，提高援助的精确性和可预期性；四是提高世界卫生组织在全球卫生治理中的地位，充分发挥它在政策协调、疾病监控和卫生援助等领域中的作用。

第三，如何协调卫生议题与其他议题间的关系。“2010卫生战略”重申了2007年的“融入”战略，强调要保持各项政策的一致性。一方面要将欧盟的卫生治理战略贯彻到贸易、金融、安全、移民、气候变化等多个政策领域，另一方面还要结合欧盟在贸易和发展援助领域的领导优势，构建欧盟在卫生治理领域的领导权。

最后，科学研究的投入与分享。一是要增加在卫生领域的科研投入。二是要在医学研究中关注最不发达国家所面临的一些医疗技术难题，如被忽视的疾病（neglected diseases）。在重视技术创新的同时也关注新的医疗技术在贫穷地区的普及度。

（三）欧盟全球卫生治理战略的进一步补充和完善

“2010卫生战略”明确了欧盟在全球卫生治理中的定位，阐述了欧盟对全球卫生治理的理解，提出和回应了欧盟在全球卫生治理中所面临的挑战。因此，该战略可以说是迄今为止欧盟制定的最为完整的全球卫生治理战略。尽管欧盟在“2010卫生战略”中也提出要保持对全球卫生治理政策的随时更新，但在2011―2013年间欧盟并没有在该领域提出新的政策。2012年8月，欧盟委员会针对2000―2010年欧盟参与全球卫生治理的状况了一份评估报告，其中一个重要结论就是要求欧盟对已有的全球卫生治理战略做进一步修订。 2014年2月，非洲西部地区爆发了埃博拉疫情，世界卫生组织很快将此次疫情确定为全球公共卫生紧急事件。2015年，中|地区的政治动荡引发了大量难民涌入欧洲的难民危机。在难民危机中，欧盟需要思考如何解决这些难民的基本医疗问题，同样也需要思考如何防止因难民潮而引发传染病的大规模流行。结合这些新变化，欧盟进一步从人道主义危机救援的视角来对它的卫生治理战略进行补充。

2014年欧盟委员会的人道主义援助与民事保护总司出台《关于强化人道主义卫生救援的指南》，该指南明确了欧盟进行人道主义卫生救援的目标和原则，以及实施人道主义卫生干预的标准和决定性因素。目标是通过紧急卫生救援来提高疾病的预防能力，降低因紧急卫生事件而产生的死亡率和致残率，并积极应对因疾病而引发的其他性质的人道主义危机。原则部分包括一般原则和特殊原则各七项。一般原则明确了人道主义卫生救援是要在紧急和危机事件中维护受援者基本的生命健康权，而且卫生救援的标准主要依照世界卫生组织的相应标准和人权两公约 的标准。特殊原则主要阐述了人道主义卫生救援所要达到的一些要求，包括及时对危机事件做出反应、有效控制死亡率以及注重对受援国进行能力建设等，而且特别强调了难民应当包含在受援对象范畴之内，由于难民的流动可能引发传染性疾病的大规模流行，所以要特别重视对难民群体的医疗救援和公共卫生信息采集。干预的标准是指欧盟在何种情况下应当进行卫生干涉。这些标准包括：（1）发病率和死亡率超出危机事件的门槛； （2）受援国政府不愿应对危机或缺少应对危机的基本能力；（3）确保欧盟能够独立接触受援对象和独立进行资金项目的监管；（4）是否干预和干预的形式需要在欧盟和伙伴方进行协商后决定。干预的决定性因素主要是在救援过程中会产生影响的一些细节问题，如参照的标准、援助者的中立地位、效果的评估与反馈、针对性的科学研究和综合手段的使用等。

二、欧盟全球卫生治理战略的主要特点

欧盟在全球卫生治理领域逐渐形成了较为清晰的战略框架，明确了它在全球卫生治理中的定位、目标、原则、挑战和回应挑战的路径。在战略实施过程中，欧盟也的确在卫生援助和多边协调中采取了有效的实际行动。通过对战略文本和实际行动进行综合分析，可以归纳出欧盟全球卫生治理战略的主要特点。

第一，欧盟的全球卫生治理战略注重对理念的运用。长期以来，欧盟及其成员国一直重视对人权、平等、民主等价值理念的推广，而且在全球治理中也善于利用这些“软手段”。“2007卫生战略”和“2010卫生战略”同样将“价值分享”作为战略实施的一个重要方面。具体而言，欧盟在全球卫生治理中对价值理念的运用主要体现在三个步骤上：第一步是将卫生治理与人权观念相联，第二步是将“公平”和“共命运”两个理念作为战略实施的基本原则，第三步是强调自身“领导者”的地位。

首先，欧盟赞同生命健康权是人权的重要组成部分。《欧盟基本权利》明确提出“接受基本的疾病预防和得到良好的疾病治疗是人类的基本权利”。“2007卫生战略”也指出健康是人类生存所享有的最基本权利。根据一些基础性的法律文件，欧盟也认为它有义务保障人类充分享有这项权利，如《马约》与《里斯本条约》都认为实现高水平的人类健康和防范公共卫生风险是欧盟的重要责任。其次，对所谓“公平”和“共命运”原则的重视。尽管愿望良好，但是现实问题是世界的卫生水平存在巨大的差异，而且这种差异在欧盟国家与发展中国家之间体现得更为明显。于是便有了“2007卫生战略”所宣扬的“公平”与“共命运”两个理念。“公平”强调健康权作为一项基本人权应当被全人类所共享，不能因性别、国籍和发展水平等因素的差异而加以限制。“共命运”则强调欧盟与世界的关系：一方面，欧盟会与世界共同担当，通过人道主义卫生救援等方式来与国际社会一道应对全球性卫生威胁；另一方面，欧盟还会与世界分享发展的成果，通过发展援助等方式使发展中国家逐步享有与欧盟国家同样的医疗卫生条件。再次，欧盟认为在全球卫生治理中需要一个“领导者”来引导国际社会实现“共命运”的理念，而且“2010卫生战略”列举了欧盟担任“领导者”的依据：欧盟地区的卫生体制在全世界都具有较高的示范性，欧盟及其成员国具有较强的政治和经济实力，以及欧盟在国际贸易、发展援助和气候变化等治理领域拥有较为丰富的领导经验等。总之，这三个步骤使欧盟的全球卫生治理战略形成了一个逻辑较为完整的价值链条。将卫生治理与人权理念相联，突出了欧盟全球卫生治理战略的普世价值。通过宣扬“公平”和“共命运”，使欧盟的全球卫生治理战略更具吸引力且更加深入人心。而这两个步骤的最终目的便是要塑造欧盟的“领导者”身份。

第二，区别于21世纪以来全球卫生治理中所盛行的“安全化”逻辑，欧盟的战略文件在表述上更倾向于从发展的角度来考量全球卫生治理。“2007卫生战略”将千年发展目标列入欧盟卫生治理的目标体系，而且在原则部分强调了经济与社会发展的不平衡是产生全球卫生问题的主要根源。“2010卫生战略”不但重申了千年发展目标的重要性和减贫在全球卫生治理中所处的中心位置，而且进一步提出了发展政策是欧盟卫生治理战略的第一大支柱。2015年联合国宣布千年发展目标到期，并通过了2015―2030年间的全球可持续发展目标（Sustainable Development Goals）。针对新制定的发展目标，欧盟对卫生治理战略也做出了进一步完善。同年欧盟委员会出台了《2015年后减贫和可持续发展的全球伙伴关系》文件。该文件指出欧盟依然要在可持续发展目标内有关卫生问题的治理中发挥领导者的作用。

在战略实施过程中，卫生发展援助是欧盟的主要战略工具。卫生发展援助主要以官方发展援助（Official Development Assistance， ODA）的形式分配给受援国。援助工具以两个方面为主：一是地缘援助工具，旨在针对特定国家或地区进行发展援助，包括欧洲发展基金（主要针对非加太地区国家）、发展合作工具（针对亚洲、拉丁美洲和南部非洲）和欧洲邻居政策（主要针对东欧、高加索和地中海国家）；二是主题性项目，这些项目对地缘援助工具起到补充性作用，属于“投资于民”（Investing in People）项目。

从数据上看，欧盟的卫生发展援助额度在“2007卫生战略”推行的第一年达到八年间的最高水平，2009―2010年有所下滑，但在2011年后又有小幅度回升。尽管有所波动，但欧盟在该领域的援助额度一直高于世界卫生组织。除欧盟机构外，欧盟成员国也会根据本国的卫生治理政策而开展卫生发展援助。欧盟及其成员国的援助总量在2008―2015年期g均保持在41亿美元以上，而且在排名上仅略低于美国，处于世界第二位（表1）。

从卫生发展援助的分配来看，欧盟基本执行了战略文件的要求，更加注重对受援地区基础卫生领域的投入（表2）。“2007卫生战略”和“2010卫生战略”推行之后，欧盟对基础卫生事业的援助分配逐渐增长到60%左右，欧盟及其成员国在该领域的总体分配也维持在40%以上。相比较而言，在2008―2015年间，全球用于基础卫生事业的发展援助大概占卫生发展援助总额的35%―44%，而美国在该领域的分配只占总额的15%―25%。

除发展援助外，欧盟对全球卫生治理中的人道主义援助也比较重视。2008―2014年，欧盟委员会每年用于卫生领域的人道主义援助资金由1.95亿美元上升到4.08亿美元，卫生领域援助在全部人道主义援助领域中所占的比重也由14%上升到18%。

第三，欧盟的全球卫生治理战略强调世界卫生组织在全球卫生治理领域的中心地位。20世纪90年代后，世界卫生组织在全球卫生领域的领导能力和协调能力日渐式微，而且在财政问题上也面临严峻的融资和信任困境。 虽然欧盟在世界卫生组织中仅具有观察员的身份，但它曾在2003年《烟草控制框架公约》和2005年《国际卫生条例》的签署过程中发挥了很好的协调作用，积极促进成员国批准两项条约。《里斯本条约》明确规定了欧盟在对外交往中所具有的独立人格，更加推动欧盟借助国际多边平台来提升自己的话语权。“2010卫生战略”一方面将“行为体间缺乏协调”和“世界卫生组织协调能力欠缺”列为全球卫生治理领域的重要挑战，另一方面也表示支持世界卫生组织在全球卫生治理中发挥更加强有力的规范和指导作用。该战略还对世界卫生组织框架下的“公共卫生、创新和知识产权全球战略和行动计划”表示认同，保证2016年1月1日后仍然确保最不发达国家以较低的价格获得必要的药品，避免成员国利用双边贸易条款来提高药品价格。 2010年后，为了便于双方的政策协调，欧盟委员会与世界卫生组织强化了定期例会制度，并在疾病监控、人才培养和科学研究等领域合作制定了多项计划。在2011―2015年间，欧盟委员会每年对世界卫生组织的自愿捐助均保持在0.5亿美元左右的较高水平。

第四，关注全球卫生公益的供给。全球卫生公益是指能够保护和促进全球人类健康且具有非竞争性和非排他性的产品或服务。它主要分为两大类：一是全球性疾病的预防和控制；二是全球卫生领域的知识创新和技术研发。从供给模式上看，两类公益有一定区别。全球性疾病的防控需要国际社会的普遍参与。特别是在全球化背景下，人类面对全球性疾病可谓一损俱损，疾病防控的实际效果往往取决于医疗卫生能力较差的国家或地区，这也促使一些发达国家为避免祸起萧墙之外而向这些国家提供卫生援助。知识技术类公益的供给则更多具有单方供给的特征。一是卫生技术的研发有时不需要国际社会的普遍参与，二是研发过程一般由企业等私人部门主导，三是研发过程通常需要高成本和长周期。因此，知识技术类公益的“公共性”往往受到质疑，此类卫生公益的提供也成为全球卫生治理的一项难题。先进的卫生技术和产品往往受知识产权、技术壁垒和价格门槛等因素的影响而无法在全球范围内普及。

欧盟在“2007卫生战略”中指出，全球卫生公益的供给应遵循基本的人权，按照平等、公平和非歧视原则，保证全人类享受高质量卫生服务。 “2010卫生战略”更加明确提出了“即便卫生知识和技术可以转化为具体的物质产品，但它仍属于全球卫生公益，而且欧盟会致力于克服在技术成果转化和普及过程中存在的不公正现象。” 为贯彻上述战略目标，欧盟首先在政策上认同世界卫生组织2008年出台的“公共卫生、创新和知识产权全球战略和行动计划”，努力贯彻实施计划的要点3和要点4 的要求，在医学研究中关注最不发达国家所面临的一些技术难题，帮助发展中国家引进先进技术，实现一些高技术药物的自主生产。在战略实施过程中，欧盟一方面同发展中国家之间建立了“欧洲与发展中国家临床试验伙伴关系”，在促进研究成果及时转化的同时也注重提高发展中国家的卫生科研能力。另一方面，欧盟积极推动第七框架计划（Seventh Framework Programme，FP7）和“地平线”2020科研计划。 支持医学研究机构和卫生基金组织就欧盟与发展中国家共同的卫生问题开展研究，同时也鼓励中低收入国家的医学研究项目接受欧盟框架计划的资助。2007―2013年，FP7在卫生领域的总体研究投入达到55.7亿欧元，其中在艾滋病、疟疾和肺结核这三个发展中国家高发疾病领域分别投入了1.75亿、1.22亿和1.18亿欧元。2014―2015年，“地平线”2020计划再次向三种疾病投入总计1.5亿欧元的项目资助，而且在此期间，欧盟委员会对埃博拉疫情又投入了1.38亿欧元用于相关项目研究。

三、欧盟全球卫生治理战略的困境

毋庸置疑，欧盟全球卫生治理战略的推行的确有助于国际社会更好地应对全球卫生问题，但战略的最终落脚点仍然是要维护欧盟的自身利益。一方面是为了实现欧盟的卫生安全诉求，即防范全球性卫生危机对欧盟地区的威胁，另一方面则是要实现欧盟的一些政治诉求，包括对内整合欧盟与成员国的卫生治理政策，保持对外政策的一致性；对外确立欧盟在全球治理领域的领导地位，推行欧盟的治理理念，获得更高的国际声望。然而，由于受欧盟的领导能力和内部协调能力等因素的影响，欧盟在实现这些诉求的过程中仍然面临诸多困境。

第一，欧盟在全球卫生治理中的“领导能力”日益下滑。一般而言，领导地位的确立既需要“候选人”有着强烈的领导意愿，又要求其拥有足够的领导能力。从欧盟历次战略文件的表述来看，“确立在全球卫生治理领域中的领导地位”一直是欧盟所奉行的战略目标，可见欧盟在全球卫生治理领域具有强烈的领导意愿。然而，欧盟在领导能力方面的表现却令人忧虑。一是受欧盟地区整体经济环境的影响，欧盟在全球卫生援助中的贡献力在持续减少。欧盟及其成员国占世界卫生发展援助总额的比重由1990年的37%下降到了2015年的19%。欧盟占世界多边机构卫生发展援助总额的比重也由2008年的14%下滑到了2015年的7.4%。尽管从绝对数量上看欧盟及其成员国的援助额度在逐年增加，但并没有跟上世界整体的增长速度。除此之外，欧盟委员会用于卫生领域的人道主义援助也从2014年4.08|美元下降到2016年的2.80亿美元。 二是欧盟的“融入”战略难以推行。“融入”战略曾是“2007卫生战略”的一个亮点。它的核心是希望欧盟借助它在贸易、金融、气候变化、人权等治理领域的优势来确立其在卫生领域的领导地位。然而，伴随着世界新兴力量的崛起，欧盟在这些领域的优势地位事实上被不断弱化，很难在全球卫生治理中进一步分散它的微弱优势。三是欧盟在一些有关全球卫生治理的政策倡议中处于曲高和寡的尴尬状态。2010年后，欧盟不断要求广大成员国保证世界卫生组织资金来源的稳定性，但并没有得到美国、日本等会费大国的积极响应。尽管欧盟并不建议在医药技术领域采取严格的知识产权保护政策，但也不赞成一些中等收入国家对发达国家的医疗技术加以仿制并将产品出口到经济发展落后的国家。这种中间立场不但没有得到广大发展中国家的认同，更是遭到美国等发达国家的反对。

第二，欧盟在全球卫生治理中面临严峻的内部协调问题。由于欧盟本身存在着多层治理体系，所以欧盟在全球治理中的领导能力在很大程度取决于欧盟各机构之间和欧盟与成员国之间能否达成政策共识。尽管欧盟在历次战略文件中都强调欧盟整体要在全球卫生治理中强化共同的话语权，但仍难以解决欧盟内部的一些政策协调问题。

首先是欧盟整体战略与成员国国家战略之间的分歧。除欧盟委员会制定的总体战略之外，之前的英国、瑞典和德国等成员国也在2008年后相继制定了本国的全球卫生治理战略。但是从总体上看，由于欧盟成员国的全球卫生战略完全从本国的实际利益出发，所以在战略的目标、原则和执行方面都与欧盟的整体战略有所不同。德国在2013年6月出台的全球卫生治理战略中，更倾向于以“安全化”的思维逻辑来理解全球卫生治理，将维护德国的公共卫生安全作为战略的首要目标。在领导者的问题上，德国并没有提及如何确立欧盟整体在全球卫生治理中的领导地位，而是更多强调德国在该领域所拥有的特殊责任。 除此之外，德国对欧盟在全球卫生治理中的一些主张也持不同观点。例如，德国在医药知识产权问题上持更加保守的态度，对欧盟在“2010卫生战略”中表示认同的“公共卫生、创新和知识产权全球战略与行动计划”持保留意见；德国也是反对增加世界卫生组织会费的主要国家之一；德国也不赞成在全球卫生谈判中牺牲烟草和酒饮料产业的利益。

其一，充分利用世界卫生组织的组织与协调作用，加强中国与欧盟及其成员国之间在全球卫生治理领域的信息交流，搭建中国、欧盟与世界卫生组织三方之间的定期例会机制。其二，共同履行世界卫生组织提出的各项倡议。在疾病控制领域，建立中欧之间跨区域的疾病监测网络和紧急状况下的联合反应机制。在卫生援助领域，积极响应世界卫生组织针对特定项目和特定地区的援助倡议，特别是就共同关注的项目和地区可以开展联合卫生救助。在疾病治疗领域，中国与欧盟可以在落实“公共卫生、创新和知识产权全球战略与行动计划”的过程中保持协调，尽可能保证低收入国家获取必要的医疗药品和技术。其三，共同支持世界卫生组织的改革议程。一方面，中欧需要共同支持世界卫生组织在管理、决策和I资等方面的革新计划，提升世卫组织在全球卫生领域的主导地位。另一方面，中国与欧盟之间可以就改革的建议进行沟通和交流，以改革为契机提升中欧在世界卫生组织内的话语权，并将双方共同秉持的治理理念贯彻到世界卫生组织的决策议程中。

第四，中国与欧盟之间可以进一步扩大面向第三方的卫生治理合作。

中欧在全球卫生领域已经开展了一些卓有成效的合作。2009年，中欧之间的定期卫生对话机制正式开启，双方开展了多层级、多领域、多渠道的卫生交流。2014年，双方又在非洲开展了联合抗击埃博拉病毒的行动，将中欧之间的卫生合作进一步扩展到了第三方。中欧之间的卫生治理合作在未来还有很大的发展空间。

其一，解决发展问题是中欧在应对全球卫生问题上共同认可的治理路径。因此，针对低收入国家，双方可以在全球减贫和基础医疗设施建设等方面实施更多的联合援助计划。其二，针对特殊疾病的防控与治疗，中国与欧盟可以施行联合行动计划，并鼓励欧盟成员国、其他国家、国际组织和私人团体的加入，共同倡导“兼济天下”的责任意识。其三，将中欧在全球卫生治理领域的合作与“一带一路”倡议相联结。结合欧盟的技术与资金优势，吸引欧盟及其成员国在“一带一路”沿线相关国家和地区与中国共同开展卫生发展合作项目，从而为防范“一带一路”建设中的卫生风险起到一定的积极作用。最后，作为在发展中国家和发达国家两大群体中具有代表性的国家和组织机构，中国与欧盟之间的卫生合作机制可以成为两大群体间对话的“窗口”。通过中欧之间的卫生交流与合作，使发展中国家和发达国家更好地了解彼此的意愿与需求，尽快使两大群体在医疗卫生援助和医药技术贸易等问题上达成共识，从而为全球卫生治理领域的南北合作奠定一定的基础。

[收稿日期：2016-11-02]

[修回日期：2017-01-22]