减免农业税乡镇机制亟待创新

在基层调查了解到，减免农业税后，在农民负担进一步减轻的同时，贵州不少基础薄弱、经济落后、群众贫困、财力有限的乡镇，尤其是以农业为主的乡镇，出现了一些不容忽视的新情况、新问题和新挑战。

乡村公益事业力不从心

记者在调研时发现，面对取消“三提五统”和各种集资摊派又免征农业税的实际，贵州一些乡村公益事业面临新困难，主要表现在四个方面：

农村义务教育经费难以为继。税改前，农村教育费附加和教育集资实际上是农村义务教育主要经费渠道。税改后，在农民承担的教育负担明显减少的同时，乡镇教育经费缺口则明显扩大。如铜仁市税改前农村教育费附加和集资共1002万元，税改后财政转移支付为546.89万元，减少了455.11万元；松桃县即使按照省有关文件“转移支付50%用于发展教育事业”的要求，对教育的投入也仅有1000万元左右，与税改前的6788.6万元相差较大。

农村基础设施建设力不从心。税改前，村级基础设施建设主要靠农业税。税改后，农村中的水利设施毁坏、输电线路老化、村级公路桥涵毁坏等问题，完全依靠乡镇来解决。而乡镇得到的财政转移支付仅能保干部工资发放和工作的正常运转，基层对农村基础设施建设投入显得力不从心。

农村文化、卫生等公益事业投入捉襟见肘。税改前，农村这方面的投入很少。以卫生为例，仅靠农村公共基础设施支撑的村卫生室，设备老化，没有办法更新、添置，普遍是“老三件”（血压计、听诊器、体温表），基本无工作场所或场所十分简陋，没有预防保健服务经费，预防保健工作难以开展。一些县几乎无一村级卫生室，镇卫生室基础设施老化，农民因病致贫返贫及看病难看病贵的矛盾突出。

乡镇财政难保运转

贵州大部分乡镇经济基础薄弱，农村产业结构单一，商品率低，应对市场冲击能力差，乡镇收入构成以农业税为主，工商税收占乡镇财政收入比重很小。税改后，乡镇财政支出口径依旧，上级核定的税收转移资金有限，矛盾越来越突出。同时，近年来出台的公务员和事业单位人员调资等政策性支出，以及上级部门下拨教育、卫生、农业等专款时要求下级配套，还有计划生育、教育、卫生、农业等支出要求按法定比例增长，乡镇财政压力越来越大，保工资、保运转面临较大困难。

据了解，税改后，支持农村公益事业建设的项目仍然沿袭税改前的做法，要求乡村配套资金。这对税改后实际收入明显减少的贵州大部分乡村来说，实际上成了不可能的现实。以公路建设为例，凡属县以下公路建设均要求匹配，尽管要求匹配的是小部分，但许多县市仍难以承受。

据贵州省委政策研究室对全省1480个乡镇的统计汇总表明，无外债乡镇仅有58个，占3.92%；乡镇债务在50万元以下的385个，占26.01%；50万元至100万元的319个，占21.55%；100万元至200万元的381个，占25.74%；200万元至500万元的263个，占17.78%；500万元以上的74个，占5%。

贵州省委政策研究室副主任李昌来说，乡镇财政债务的成因一般有：向上级财政的各类借款，向银行和非银行金融机构的贷款，统筹中借款和向企业、个人借款，以及各种拖欠款。其用途主要有三个方面：一是农村基本建设支出，包括农村中小学建设和农村道路、水利等基础设施建设；二是补充乡镇政府的日常开支，包括会议费、招待费、干部培训、差旅费等；三是补充乡镇各部门经费的不足。

李昌来说，尽管乡镇的欠债大多数是在农业税减免之前欠下的，但税改后，在彻底铲除乡镇“搭车”收费平台的同时，也切断了乡镇预期的还款途径，很多债权如农业税尾欠等收回难度较大，乡镇归还债务本金和利息的压力和风险陡然加大。

乡镇工作机制需创新

李昌来认为，免征农业税后若干乡镇面临的问题，是改革和发展中的问题，许多方面涉及深层次的体制和机制问题，归根到底，要靠进一步深化改革、加快发展解决。在新阶段，亟待创新乡镇工作机制。当前，从中央到地方等各级政府应从定位、松绑、增权、加力等几个方面，创新乡镇工作机制，让乡镇尽快走出困境。

定位，转变乡镇职能。农民想的是参与，盯的是村务，求的是公道，缺的是科技，盼的是致富，乡镇政府应从此出发，加快乡镇向服务型政府转变，按照“经济调节、市场监管、公共服务、社会管理”的要求，以发展为主线建好基础设施培植乡镇财源，以服务为手段增强干部活力帮助农民致富，以稳定为基础促进社会进步构建和谐乡村。同时，围绕“查民情、集民智、顺民心、谋民利”的思路，加强乡镇党委建设。增强农村基层组织的创造力、凝聚力和战斗力，为新农村建设提供新保证。

松绑，体现权责对等。一是化解乡村债务。既要全力抓好现有债务的化解工作，又要建立预防新债务产生的长效机制。二是创新工作机制。县（市）应当承担的工作任务，不要转移给乡镇；需要县（市）和乡镇共同完成的工作，县（市）要提供相应的经费保证，并赋予必要的权力。以“权责对等”为宗旨实施乡镇机构的管理和考核。县（市）要减少众多的“一票否决”和各种“责任状”，尤其不要给乡镇下达招商引资的硬性指标，把乡镇干部从众多繁杂事务中解脱出来，切实解除乡镇工作的额外负担，集中精力为农村经济社会发展服务。

增权，增强乡镇活力。推进乡镇机构改革。按照职权与责权相统一、财权与事权相一致的原则，合理划分并最大限度地为乡镇下放事权、财权、人权，赋予乡镇政府对条条管理机构相应的监督权和人事建议权。

加力，营造良好环境。提高农村综合保障能力，建立稳定的农村公益事业公共财政投入保障机制，增加农村基础设施建设和社会事业的财政投入；加快发展农村教育、医疗卫生和社会保障事业；创新乡镇社会事业的投入机制等。同时，深化乡镇财政体制改革。（