黑龙江省农业保险问题研究

截至2012年末，黑龙江省农业保险已经实现了县级全覆盖。其中，种植业保险累计完成14743万亩，年均增长21%；能繁母猪和奶牛保险累计完成471.6万头。保险公司保费总收入26.28亿元，共为354万农户提供风险保障269亿元，为142万农户支付灾害理赔款18.6亿元。全省农业保险在取得成绩的同时，也出现养殖业保险规模大幅萎缩与种植业承保面积逐年扩大形成较大反差的问题，农业保险出现了结构性严重失衡。本文通过对种植业保费提升空间、农民参加农业保险积极性以及养殖业保险规模大幅下滑等三个问题的深入调研，就进一步发展农业保险提出建议。

一、关于每亩保费提升空间问题研究

（一）全省种植业保险每亩保险金额（即保障程度）较低和费率较高，是制约农业保险上规模的主要原因。目前，黑龙江省种植业保险金额和费率仍然执行2008年确定的水平，玉米、水稻、大豆、小麦每亩保障金额分别为145元、200元、120元和125元，平均每亩保险金额147.5元，平均保险费率10.59%，每亩保费15元。同全国平均数相比，每亩保险金额最低，低于全国平均数103元；保险费率最高（费率越高，保险公司盈利空间越大），高于全国平均值4.4个百分点；每亩保费相对较低，低于全国平均数2.5元。

经过对比分析，可以发现制约黑龙江省农业保险稳步发展的主要原因与保险金额低、费率高有直接关系，保险保障程度不足，保险费率又较高，影响了广大农户和地方政府参保积极性。因此，合理确定农业保险金额、保费、费率，是推进农业保险稳步发展的关键。

（二）每亩保费提升空间。

1.中央财政保费补贴规定了上限，但黑龙江省仍有上调空间。提高农业保险金额可通过提高保费和降低费率两个途径实现。三者关系式为：保费=保险金额×保险费率。在农业保险财政政策制定方面，财政部遵循“低保障、广覆盖”原则，制定了中央财政农业保险保费补贴政策，保险金额原则上为保险标的生长期内所发生的直接物化成本，即以国家物价管理部门公布数据为标准，具体包括种植成本、化肥成本、灌溉成本、机耕成本和地膜成本。对于高于直接物化成本的保障部分，可由地方财政部门提供一定比例的保费补贴，中央财政不予承担。在推进农业保险工作方面，充分遵循“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”原则。农业保险推动的主体是地方政府，依托保险公司进行市场化运作，充分尊重参保各方，尤其是农户必须是自主自愿。按照这些规定，目前全省玉米、小麦、水稻、大豆等4险种每亩保险保费15元，尚有较大的提升空间。

2.黑龙江省保费标准与全国平均水平对比分析。目前，全省实施的4险种农业保险每亩实际保险金额平均147.5元，与实际平均物化成本425元相差277.5元，只占实际物化成本的34.7%。据了解，全国各省市参保的玉米、小麦、水稻、大豆等4险种保险金额每亩平均为292.66元，高出黑龙江省约1倍；保险费率平均6.22%，低于黑龙江省4.37个百分点；平均每亩保费17.5元，高于黑龙江省2.5元。详见下页表。

如果按照黑龙江省每亩平均物化成本425元作为保险金额，按照全国平均费率6.22%作为费率，那么全省4种作物平均保费应确定为每亩26.44元，较现行标准每亩提高11.44元。按照黑龙江省现行费率10.59%计算，每亩保费最高为45元，较现行标准每亩提高30元。高出部分中央财政不会给予保费补贴，将由全省各级财政负担。

3.提升保费方案设计和利弊分析。综合上述对比和计算分析，目前全省存在较为明显的保险金额低、保险费率高的问题，保险金额无法有效覆盖农作物实际物化成本，灾后农户享受不到相应的保障，而负担的保费相对较大，农业保险“不解渴”、种植业保险缺乏吸引力。为此，拟定3种方案，并进行测算研究。

方案一：完全按照全国种植业保险每亩平均保险金额292.66元、费率6.22%、保费17.5元标准进行方案设计。亩均保费较现行标准提高2.5元（其中，农户提高0.5元/亩，达到3.5元/亩），提高17%，保险金额提高145元，提高1倍，费率降低4.37个百分点，降低41.27%。按照2013年度6230万亩预计承保面积测算，中央财政、省级财政、县级财政和农民分别支出4.36亿元、2.73亿元、1.64亿元和2.18亿元；按照12600万亩承保面积占地方可耕地面积的70%测算，中央财政、省级财政、县级财政和农民分别支出8.82亿元、5.51亿元、3.31亿元和4.41亿元；按照18000万亩承保面积占地方可耕地面积100%比例测算，中央财政、省级财政、县级财政和农民分别支出12.62亿元、7.88亿元、4.73亿元和6.3亿元。

这一方案的好处是，与全国平均水平一次性拉齐，容易被参与农业保险各方所认同，为今后研究进一步提升保费标准留有政策空间。其弊端是，与省政府要求和农民期望值尚有一定差距。

方案二：按照黑龙江省每亩实际平均物化成本425元、全国平均费率6.22%进行方案设计。每亩平均保费较现行标准提高11元，达到26元（其中，农户提高2.2元/亩，达到5.2元/亩），提高73%；保险金额提高277.5元，达到425元，提高2.88倍；费率降低4.37个百分点，降低41.27%。按照2013年度6230万亩预计承保面积测算，中央财政、省级财政、县级财政和农民分别支出6.48亿元、4.05亿元、2.43亿元和3.24亿元；按照12600万亩承保面积占地方可耕地面积的70%测算，中央财政、省级财政、县级财政和农民分别支出13.1亿元、8.19亿元、4.91亿元和6.55亿元；按照18000万亩承保面积占地方可耕地面积100%比例测算，中央财政、省级财政、县级财政和农民分别支出18.72亿元、11.7亿元、7.02亿元和9.36亿元。

这一方案的好处是，实现保险金额覆盖目前物化成本水平能够得到农户，尤其是种粮大户认同，也能得到保险公司认可。其弊端是，一定程度上增加了地方财政和农户负担。

方案三：保险金额按实际物化成本425元、黑龙江省现行费率10.59%进行方案设计。亩均保费较现行标准提高30元，达到45元（其中，农户保费提高6元/亩，达到9元/亩），提高200%；保险金额提高277.5元/亩，达到425元/亩，提高了1.88倍。按照2013年度6230万亩预计承保面积测算，中央财政、省级财政、县级财政和农民分别支出11.21亿元、7.01亿元、4.21亿元和5.61亿元；按照12600万亩承保面积占地方可耕地面积的70%测算，中央财政、省级财政、县级财政和农民分别支出22.68亿元、14.18亿元、8.51亿元和11.34亿元；按照18000万亩承保面积占地方可耕地面积100%比例测算，中央财政、省级财政、县级财政和农民分别支出32.4亿元、20.25亿元、12.15亿元和16.2亿元。

这一方案的好处是，保险公司盈利空间较大，能够得到保险公司高度认同。其弊端是，地方各级财政和农户将不堪重负。

（三）对策建议。提高保费可以提高保障程度，使农民更多受益。然而保费标准又是一把双刃剑，保费过低影响农户参保积极性，但过度提高保费，也会增加农民和地方各级财政负担，同时，国家政策有上限规定，中央财政对超出限制部分不给予保费补贴。为此，在研究提高保费标准问题时，应正确处理保险金额、保费、费率三者之间关系，充分考虑农户、地方财政、保险公司三方面利益。在研究保费及农业保险相关事项方面，应遵循“提标、降费、扩面”的基本原则，即提高保险金额标准、适当降低费率、实现扩大保险面积和规模。建议通过发挥保险费率的杠杆调节作用，将全省过高的保险费率适当下调，保费小幅提高，大幅提升保障水平，保险金额达到或接近全省实际物化成本，力争实现农户、地方财政和保险公司三方共赢。经综合对比分析，“方案一”较符合全省目前实际，为进一步研究提升保费标准留有政策空间。

二、关于农民参保积极性问题研究

（一）农民参保意愿及存在的问题。

1.灾害频发地区农户参保积极性高。容易发生灾害地区农户参保积极性高，不易发生灾害地区农户认为参加保险意义不大。

2.提高保险保障程度意愿强。农户对于在一定范围内提高保费负担金额，从而换取提高灾后理赔资金，普遍表示支持。对理赔资金的额度，绝大多数希望覆盖实际物化成本。

3.保险政策了解程度不高。绝大多数参保农户表示了解农业保险的基本政策和内容，没有参保的农户普遍反映不了解政策内容。同时，普遍要求加大政策宣传力度。

4.对保险条款不够理解。有相当一部分农户认为，保险条款过于专业、难于理解，希望有关方面对保险条款进行讲解和培训。并希望相关管理部门加强对保险条款的审核，使之更趋简单明了。

5.对保险服务不够认可。有部分农户对保单签订时间、保费收取方式、出险查勘、定损技术、理赔资金发放时限等方面提出了意见。特别是关于理赔金额，广大农户普遍认为较低，难于接受。

6.希望强化保险监管。有部分农户认为，政府对保险经办机构和农经站等代办机构的监督管理不够到位，应加大监督管理力度。部分农户甚至提出，对服务不到位的保险公司应取消其展业资格、责令退出农业保险市场。

（二）对策建议。应按照“提标、降费、扩面”总体指导思想，进一步深入研究科学厘定保险金额（保障），适当降低保险费率，提高农业保险政策吸引力。加强政策宣传力度，统一保险条款，保险条款要通俗易懂、言简意赅，便于农民理解和接受。加强监督管理，提高保险经办机构服务质量，严格执行“五公开、三到户”规定，提高查勘定损、理赔服务质量，不断满足农民对农业保险的需求。

三、关于养殖业保险大幅下滑问题研究

黑龙江省自2008年开展中央财政养殖业保险补贴试点以来，共承保养殖业保险合计471.63万头（其中：能繁母猪保险422.78万头、奶牛保险48.85万头）。目前存在的问题是，养殖业保险数量呈逐年下降，承保规模逐渐萎缩。

（一）制约因素分析。

1.行业发展层面。近年来，国内奶业安全事件频发，国外奶制品大量进口冲击国内乳制品市场，奶牛下游产品牛奶价格下降导致奶牛养殖量下降。生猪价格出现大幅波动，但总体一直在下降，尤其是黄浦江死猪事件对猪肉消费影响较大，生猪养殖已处于亏损状态，为能繁母猪投保，将进一步增加养殖成本。

2.行业管理层面。能繁母猪耳标问题导致保险标的难以确定，保险基础性条件薄弱，道德风险难以控制。客观上，现有耳标技术使能繁母猪易受到惊吓，打耳标对其产仔有一定影响。同时，畜种比较活跃好动，打耳标难度大，打上后易磨损、易脱落，导致耳标落实难。主观上，目前国内有较先进的植入体内的芯片耳标，但成本较大，投入不经济，不易被地方政府和养殖户所接受。此外，我国病死动物无害化处理程度低，处置设施设备严重不足，病死猪现场勘查后，对尸体的处理不规范，养殖户可通过隐性渠道获利，导致保险公司面临较高道德风险。

3.养殖户层面。受传统思维影响，养殖户利用金融保险手段抗御风险意识淡薄，对保险作用了解不够，参保意识不强，积极性不高。虽渴望经营有保障，但投保积极性不高。普遍存在侥幸心理，认为自己精心饲养，不会遭受灾害，或对受灾后能够赔付多少有不确定性，不愿参加保险。受理赔不规范影响，养殖户对保险公司的信任程度降低，不愿意参保。受市场价格和成本影响，养殖户可持续经营和发展意识不强，导致主动参保意愿降低，当发生饲养成本与售价倒挂亏损时，农民不会再选择参加保险。

4.保险公司层面。一是商业保险公司趋利性，导致较高成本风险的养殖业保险业务规模逐年萎缩。与种植业保险不同，养殖业保险承保标的零散，保单签订、查勘定损等人员投入大、成本高，受灾后无法像种植业可采取抽样方式核定损失，除极特殊疫情外，必须采取点对点方式核定损失，经营难度大，获利空间小。二是展业能力低。目前，全省两家公司县级机构农险人员平均3―4人，基本没有畜牧兽医专业技术人员，完全依靠代办机构（畜牧站）开展业务，代办机构在自身工作业务量大，大量的保险业务使其难堪重负。三是专业技术人员匮乏，导致保险公司理赔质量差，操作不规范，手续繁琐、程序复杂、服务不到位。四是道德风险难以控制。能繁母猪耳标无法落实，保险标的难以确认，保险公司赔付率极高，开展养殖业保险积极性不高。

5.政府层面。受保险意识不强等原因影响，基层政府对养殖业保险政策认识不足，重视不够。同时，对保险经办和代办机构服务质量、规范程度不认同。

（二）对策建议。促进和发展全省养殖业保险，应坚持实事求是，突出重点，不搞一刀切的原则。

首先，应在奶业和生猪养殖业作为地方经济发展财源支柱产业的重点市县（以下简称重点市县）寻求突破口。

其次，考虑研究全省推进问题。重点市县综合考虑相关行业龙头企业生产经营原材料供应、收购、成本价格以及农民的奶牛、能繁母猪饲养成本、售价、利润等方面因素，因地制宜采取一域一策、一域多策方法研究解决问题，有针对性地着重开展四方面工作：一是重点市县政府应为养殖业保险创造政策实施环境。加强基层牲畜饲养技术指导，强化防疫减灾政策措施，提供和推广牲畜耳标等项服务，为保险公司开展相关保险业务提供基础条件。二是重点市县政府及相关部门应进一步正确认识和理顺龙头企业发展、地方政府财源建设、农民养殖收益、养殖业保险四者之间相互关系。结合自身实际，进一步加大养殖业保险政策宣传力度，必要时为龙头企业收购鲜奶和生猪提供价格补贴，确保企业收购价格稳定，促进龙头企业经营发展增加财源，同时保护农民养殖和参保积极性。三是重点市县政府应研究制定相关政策措施，积极支持和鼓励本地区有能力的龙头企业通过提供订单式服务，与农民形成利益共同体，为参保农户分担一定保险保费，确保自身原材料供应，降低农民保费支出。四是综合利用和充分发挥奶牛、能繁母猪饲养及相关产业企业发展过程中青贮、农机购置、良种、疫病防治、规模化养殖小区建设奖补和龙头企业贷款贴息等财政政策综合效应，促进本地区养殖业保险不断上规模上水平。另外，保险公司应进一步加强机构能力建设，对内不断强化员工养殖业保险业专业技能培训，增强防灾减灾、查勘定损、灾害理赔等方面复合型人才建设，提高整体展业能力；对外为参保农民提供优质快捷的查勘定损和理赔服务，提高养殖业保险对农民的吸引力，提高地方政府对保险经办和代办机构服务质量、规范性的认可度。

（作者单位：黑龙江省财政厅国际金融处）