刍议公益诉讼与公共利益的保护

中图分类号:D925 文献标识码:A

内容摘要:在我国,公共利益的科学界定是公共利益获得保护的基础。公共利益的特征决定了公共利益保护面临的诸多困境,构建行政公益诉讼和民事公益诉讼将成为公益保护制度架构中不可或缺的内容。

关键词:公共利益 行政公益诉讼 民事公益诉讼

市场主体利用市场自由和私法自治保护、追求最大限度的利润时,时而会侵害到公众的利益甚至国家的利益。通过公益诉讼程序的建立,使公众成为行使公共利益司法维护主体,把违反法律,侵害国家利益和社会公共利益的行为,提交司法审判,进行纠正、制裁,最终使公共利益得到充分保护是现实的需要。

公益诉讼―公共利益保护的有效途径

(一)公共利益的诸多特征决定了公共利益保护的困难较大

首先,公共利益主体具有不特定。社会公共利益的主体是一定社会领域组成社会的全体成员或大多成员所形成的集合体,公共利益具有不可分割性。当公共利益受侵害时个体缺乏保护该公共利益的积极性、主动性,造成了保护主体的缺位。

其次,受益主体与公共利益(客体)之间的间接关联性。利益是人们对能够满足自己需要的,处于稀缺状态的客观对象占有的程度,反映了主、客体之间的关系。这一关系蕴含着主体对客体的价值判断。而受益主体和公共利益客体的间接关联这一特点决定了主体对自身利益的被侵害感受可能麻木,公共利益的保护出现尴尬。

再次,公共利益的供给具有一定的外部效应。这使得具有保护公共利益诉求的个别主体既有可能内心充满捍卫全社会利益的英雄式自豪感,也可能当保护公共利益的诉求得到一定积极效果时产生自己为他人作嫁衣裳的愤愤不平之感,因为其他人是在搭便车。由于公共利益是不特定的多数人享有的,而且具有易受损害的脆弱性,这就决定了公共利益保护机制或制度体系合理构建的必要性。

(二)对公益诉讼的理解

公益诉讼制度源自古罗马,是相对私益诉讼而言的。公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼,除法律有特别规定者外,凡罗马市民均可提起,其实质含义是原告代表社会集体利益而非个人利益。而对于公益诉讼一词有三种理解:

一是“公共利益+诉讼”。这是从字面上来理解公益诉讼,将含有“公共利益”内容的诉讼都称为公益诉讼。认为公益诉讼是任何组织和个人根据法律授权,就侵犯国家利益、社会公益的行为提讼,由法院依法处理违法的司法活动。

二是诉讼法上的公益诉讼。认为公益诉讼是客观诉讼的一种新的类型,即原告并非由于自己的权利受到某种直接的侵害,而是为了客观的法律秩序或抽象的公共利益,从诉讼法的技术层面,特别是从原告与案件之间的利益关系层面出发而指称的新的诉讼类型。这类案件中,由于原告与案件缺乏足够的利益关系联结,导致原告资格障碍,进而产生诉讼法技术上的处分权、法院裁判之拘束力等问题。作为一种新型诉讼,这类公益诉讼的形成,需要立法对相关问题予以规定和明确,尤其是要赋予某些主体对并未直接侵犯自己权益的行为提讼的权利。

三是民权意义上的公益诉讼。民权运动意义上的公益诉讼发端于美国,民权运动意义上的公益诉讼,并不意味着当今我国已经出现民权运动,而只是在公益诉讼一词的使用上,具有民权运动的意义。从这个角度理解的公益诉讼,关注社会转型时期之利益多元化背景下尚未被主流意识关注的问题,强调案件对于社会的影响,基本理念是公共利益、人权保护与社会变革。其重点在于关注社会弱势群体的权益保护,即在现行法律框架下,通过个案的受理、审理和裁判,引起社会对侵犯公共利益现象的关注,期待司法对弱势群体权益加以保护,并以此促进法律和政策的改进,以及社会观念的变革。

公益诉讼引入的实质在于为公共利益的保护提供了司法救济渠道。但公益诉讼却是一个很难界定的概念。一般认为,公益诉讼是指特定的国家机关、社会团体和相关公民根据法律规定,针对侵犯社会公共利益的行为提出请求,由法院通过司法程序追究违法行为并籍此保护公共利益的法律制度。

当前,学者认为公益诉讼包括行政公益诉讼论与民事公益诉讼论。持行政公益诉讼论的学者认为,我国传统法律理论是依靠公权来控制公权,用分权和制衡的方法来管理社会,存在效率方面的问题,结果仍是行政权在不断膨胀和扩展,并未受到适当的制衡和约束,特别是使国家利益和社会公共利益遭受重大损害的行使行政权的行为,很难得到纠正。所以,应当树立“以私权制约公权”的理念,构建行政公益诉讼制度,利用司法裁判权的政策引导功能和强制威慑功能来促使行政权的依法行使,既不能、谋取私利,也不得因怠于行使职权而出现行政执法盲区,从而实现司法权对行政权的制约。这种诉讼模式的对象是国家行政机关及其公务员,审查的是国家行政机关的作为和不作为,诉讼所追求的最终目的是维护国家利益和社会公共利益。

在行政公益诉讼的模式下,公共利益的保护诉诸行政机关作用的发挥,通过诉讼方式敦促行政机关积极作为。行政公益诉讼不失为保护公共利益的司法救济途径之一。但是,其虽在解决行政机关的行为本身损害公共利益时有直接的作用,但对因一般公民或组织损害公共利益行为而言则属一种间接救济方式,甚或会给被侵害的某些公共利益的救济留下漏洞。民事公益诉讼论的观点认为,公益诉讼是指特定的国家机关、相关的团体和个人,根据法律的授权,对侵犯国家利益、社会公共利益或者不特定的他人的利益的行为,向法院,由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动。

民事公益诉讼―个体实现公益保护的现实途径

(一)民事公益诉讼的含义界定

民事诉讼不仅是保护个人利益的制度,也可以担当保护公共利益的重任。民事诉讼的目的之一就是维护社会正义。民事领域内的公共利益受到侵害时,以民事司法予以救济,是民事司法的应有之意。同时,从现代诉讼政策出发,以司法救济公益也属必然。现代的诉讼政策不是把民事诉讼目的完全局限于争议的相对解决或者个别解决,而是应当顾及争议的整体解决,并讲求诉讼或判决的形成政策功能。而这一切的实现,都依赖于民事公益诉讼制度。

当前学界比较一致地认为,民事公益诉讼,是指特定的国家机关、社会团体和相关公民根据法律规定,针对侵犯社会公共利益的民事违法行为,向法院提起民事诉讼,由法院通过司法程序追究违法行为并籍此保护公共利益的法律制度。

(二)民事公益诉讼的特征

目的的公益性。民事公益诉讼目的的公益性包括原告主观目的或诉讼客观效果为维护公共利益的特性,是民事公益诉讼区别于传统民事诉讼的一个本质特征。传统民事诉讼主要解决私益纠纷,侧重于对民事主体的私人权益的保护。虽然传统民事诉讼的目的也包含对整个私法秩序的维护,但该目的的实现是通过各个具体案件中的私人民事权益的确认来实现的。也就是说,传统民事诉讼维护私法秩序是从整体效果上界定民事诉讼的目的。与此相对,民事公益诉讼是通过个案来实现对国家利益和社会公共利益的保护,尽管某些民事公益诉讼案件也会牵涉到者的个人利益,但这种个人利益与公益相比显然微不足道,民事公益诉讼以着重保护公益为其本质特征。所以,诉讼请求中是否含有公益的因素成为判断某个案件是否适用民事公益诉讼程序的标志。

主体范围的广泛性。在传统民事诉讼中,根据“私法自治”、“不告不理”原则,只能由权利直接被侵害者本人或权益管理者进行。权利主体有提讼的权利,也有放弃诉讼的自由。而在民事公益诉讼中,原告的范围具有多元性,只要行为人侵害社会公共利益,特定的国家机关、相关组织和个人就有权违法者,而原告和案件是否有直接利害关系,不是诉讼的构成要件。

前提条件的特殊性。提起民事公益诉讼的前提条件既可以是违法行为已经造成现实损害,也可以是尚未造成现实损害,但存在损害发生的可能。之所以规定民事公益诉讼前提条件的这一特殊性,是因为公共危害行为具有间接性、广泛性和扩散性,有时损害结果发生便会带来无法恢复原状,甚至是更长远而难以弥补的恶性后果,例如环境公害案件。但在传统民事诉讼中,一般情况下,必须存在现实损害才可以提讼。根据民事侵权行为法的基本理论,无论是一般民事侵权责任还是特殊民事侵权责任,损害事实是承担民事损害赔偿责任的构成要件之一,且是个重要的、必不可少的构成要件。

诉讼影响的深远性。民事公益诉讼通常具有公共性和集合性,涉及到国家利益和社会公共利益,诉讼结果往往导致国家、公用事业、垄断经营的单位、公益机构的重大决策调整、重大行为改变,甚至是修改某项法律法规。这种诉讼效果已经不仅仅针对过去而且有指向未来的意义。因而,民事公益诉讼具有更高的诉讼价值和社会价值。

在国内外司法实践中,民事公益诉讼主要是为制止产品质量侵权、环境公害、医疗损害、不正当竞争、侵犯消费者权益、国有资产流失等公共性违法行为而提起的诉讼。从民事公益诉讼的特点明显看出,与传统的民事诉讼相比,民事公益诉讼的最显著的特征就是诉讼目的的公益性。所以,民事公益诉讼的“公益”意味着民事公益诉讼的目的是维护社会公共利益,具有公益性。笔者认为,维护公益的诉讼目的既包括直接目的,也包括自益目的产生公益维护的间接目的。由此,民事公益诉讼必然成为个体实现公共利益保护的现实途径。

行政公益诉讼―公共利益司法救济的重要补充

行政机关是公共利益的捍卫者和保护者。然而,这并不意味着行政机关的管理行为不会与公共利益发生冲突,也不意味着行政机关在保护公共利益方面不会出现偏差。由行政机关公务员行使权力中出现的不合法行为或失误,导致行政机关的管理行为不可避免地会出现失误和违法,从而损害公共利益。对于侵害公共利益的违法行政管理行为,也应通过诉讼方式监督与救济,其直接结果就是行政公益诉讼。

民事公益诉讼与行政公益诉讼虽目的都在于通过诉讼方式保护公共利益,但仍存在明显的区别。首先,二者追究的违法行为不同。行政公益诉讼是通过追究违法的行政管理行为来保护公共利益的,行使行政职权的行政机关是被诉的对象;而民事公益诉讼所追究的是民事主体的民事违法行为。其次,二者诉讼性质不同。行政公益诉讼的被诉对象是国家行政机关。行政公益诉讼的运作是通过审查行政管理行为进行的,具有很强的监督性。民事公益诉讼体现的是在公众的参与下通过诉讼方式保护公共利益问题,就诉讼本身而言基本属于救济性,而不涉及监督问题。最后,二者采取的救济方式不同。行政公益诉讼因涉及到司法权与行政权的界限问题,在行政公益诉讼中法院基本采取否定行政管理行为效力、撤销行政管理行为或责令行政机关履行法定义务等方式,实现对公共利益的保护。而民事公益诉讼的救济方式要更为直接,法院以通过停止违法行为,尤其是赔偿方式,直接使公共利益得以保护。

可见,行政公益诉讼是公共利益司法救济的重要途径之一,其与民事公益诉讼一道可以完成对公共利益的有效保护。公益救济中,主体可以有针对性地选择利用行政公益诉讼或者民事公益诉讼实现对公共利益的保护。当公共利益面临被侵害的可能而尚未产生实际损害时,从防患于未然的角度考虑,可以利用行政公益诉讼程序,通过司法途径督促相关行政管理机关积极作为,及时制止侵害行为的进一步扩大,防止损害的实际发生。如果公益被侵害的同时,众多个体的民事利益受损,者可以选择利用民事公益诉讼程序获得经济上的补偿。共存的程序既赋予了当事人程序选择权,又能够相互补充,充分发挥保护当事人利益的作用。二者共存事实上增加了制度运作的有效性。一旦某一诉讼机制失灵或失效,另一种诉讼机制具有填补作用。

参考文献:

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