对外劳务合作风险防范对策研究

改革开放以来，我国对外劳务合作业务有了长足发展，取得了良好经济效益和社会效益，对促进境内外经济、技术、文化的合作交流，增加非贸创汇，促进就业，带动地方经济发展，推进改革开放等发挥了积极作用。

随着“走出去”战略的加快实施，以及企业参与国际竞争、追求高起点的发展，对外劳务合作的这种能动性越来越强，外派劳务人数越来越多。但当前国际社会各种政治、经济矛盾错综复杂。部分地区和国家政局动荡，社会治安状况恶化、国际恐怖活动日益加剧。因此，企业走上国际经济舞台的风险日益加大。从全国来看，劳务人员生命和财产安全受到伤害的案件时有发生。建立对外劳务合作风险防范和应急处置机制亟需摆上政府和企业的议事日程。

一、对外劳务合作的风险类型及成因

对外劳务合作风险多种多样。按发生地域有境内风险和境外风险之分；按危害程度有一般风险和重大风险之分；按形成原因又可归纳为操作风险、合同纠纷、政治风险、交通风险、职业风险、金融风险和自然灾害等。操作风险和合同纠纷是发生最多、处理起来较复杂的风险。这两种风险的形成大多与企业经营的内在原因有关，常常成为测量企业经营水平的寒暑表。政治风险、交通风险、职业风险、金融风险和自然灾难等风险是企业经营的外在原因造成的，相对前述两种风险，有些处理起来较为简单。

现按形成原因区分的风险类型及危害分述如下：

（一）操作风险

1.违规操作或冒险开拓。这种操作受错误指导思想支配，其根本原因是无视国家的政策法规，为谋求企业利益而不择手段。例如，本世纪初，国内数家对外劳务合作企业为美国客户在中国招募大量农业工、护理工，投入大量人力和财力。但这种做法不符合美国移民法规，所以大多不成功。此外，商务部曾多次提醒，马来西亚严格限制外籍劳务进入，除政府批准项目外，未对我国开放普通劳务市场。但有的地方仍不断有一些劳务人员在不法中介帮助下持旅游或商务签证，甚至是伪造签证入境。入境后不是待遇低、条件差，无法适应，就是无劳可务，非法滞留。2004年4月，马来西亚一次遣送61名中国劳工回国，遣返旅费由劳务人员所在地政府代经营企业垫付。

2.咨询客户资信不到位。有些企业向政府报审项目前，轻信客户提供的资信资料，缺乏认真的可行性研究，与不合适的客户合作，或选择了不合适的项目，从而造成损失。2002年底，一家经营企业派出的9名人员被用人单位拖欠或挪用工资约合人民币116万元。履约期满回国前，企业突然宣布破产。经交涉未能获得补偿，最后由国内派遣企业给予了适当补偿。

3.境内合作者缺乏资质。这类合作者大多未经所在地政府批准，非法从事劳务中介，而且经营水平低，无管理协调能力。这类合作或多或少会带来一些不良后果：选送劳务人员素质差；向报名或拟派劳务人员乱收费；为劳务人员提供证件时做手脚，甚至提供伪造证件；不能配合经营企业做好劳务人员的境外管理。

4.服务质量不达标。对外劳务合作企业对境外客户的服务质量主要体现于选派劳务的素质及后续配合管理。服务质量问题除牵涉到国内经营企业的资质外，还与下列因素有关：选审劳务人员缺少必要的程序和手续，把关不严；外派劳务人员培训走过场；委托国内合作者收费，收费失控；申办护照、送审项目、申请签证、劳务人员出入境接送等环节出现纰漏；疏于境外管理，甚至只派不管；应对劳务人员突发事件缺乏控制、协调机制；企业领导及其员工缺乏必要培训，操作管理水平低。

由于服务质量不合格，可能出现以下风险与危害：劳务人员不能安心履约，项目难以为继；劳务人员不堪重负，引发境内或境外纠纷；个别人违法违规，甚至持假证出境，导致企业乃至整个地方劳务外派受阻；对境外事故苗头失察，或发现后不能妥善处置，酿成群体性突发事件。

（二）合同纠纷

作为操作风险的一种特例，合同纠纷是合同当事人为维护自身权益与其他当事人发生的争议。合同纠纷既可按发生地归类，也可按合同权益主张人归类。围绕外派劳务人员的合同纠纷主要表现为：因本人或非本人原因不能正常出境履约；凭短期签证出境后未能转为长期签证，没有合法的工作、居住身份；违反当地国家法规，或违反雇主规章制度、或违反合同其他规定，损害当事人权益；无法适应环境、管理或人身权利受到侵害；对工资标准、工资晋升、加班费以及医疗、保险、假期等待遇及住宿条件不满意；履约期间自行脱岗、中止履约，或被提前解雇；因雇方企业破产或其他原因无法继续履约；拖欠经营公司的职业介绍费或服务费；回国后债权、债务不能了结，伤残抚恤得不到满意解决。

这些问题大多能按合同调解解决。少量的调解失败后，进入法律诉讼程序。极个别的导致反复上访，甚至引发。

此外，经营企业与境外雇主、中介商、境内合作者也会发生争议。这些争议因当事人对权益的主张而暴露出来，大多通过协商，少数通过诉讼得到解决，一般不会引起突发事件。

（三）政治风险

政治风险包括：劳务合作国关系变化，拒发中国劳务人员入境签证，遣反正在履约的劳务人员等；当地国家政局不稳，发生或战争；恐怖活动频繁，内部治安混乱，危及外籍劳务人员安全；当地国家法律调整，就业矛盾加剧，为保护本国人就业，对外藉劳务设置障碍；世贸规则变化，相关国家调整产业结构，劳务合作随之动荡；因民族隔阂、文化差异引发群体性冲突，有时矛盾激化，甚至会导致罢工、示威等活动。

（四）职业风险

接触易燃、易爆、有害气体、放射幅射物质，从事采矿、海洋地质勘探、海上运输、远洋捕捞、空中服务、高空作业等高危职业，都会给外派劳务人员造成伤害。

（五）金融风险

受外派国当地货币贬值的影响，企业的经营效益和劳务人员的收入受到影响。通常，普通劳务人员对金融危机造成的汇率损失很难承受。

（六）交通风险

旅行有较高的风险概率，空难、海难、陆上交通事故有可能造成群体性伤害。外派劳务人员在当地交通事故中的伤亡人数在劳务人员境外伤亡总数中占有一定比例。

（七）自然灾害

地震、山体滑坡、地表坍塌、泥石流等地质灾害；洪涝、台风、雨雪、雷电等气象灾害；风暴潮、海啸等海洋灾害；瘟疫等生物灾害；森林火灾以及其他险恶境遇随时威胁劳务人员的安全。

二、防范劳务合作风险的原则和措施

经营企业要把有效防范对外劳务合作风险作为衡量本企业经营管理的标尺。要用科学发展观指导企业建设，从端正经营指导思想出发，依法经营，规范操作，落实防范措施。通过标本兼治的途径，防患于未然。

（一）用科学发展观指导，切实端正经营思想。

企业“走出去”寻求发展，要求员工特别是经营者加强学习，以科学发展观为指导，端正经营思想，提高经营水平。应该做到：不得无视政府预警而盲目“开拓”，要增强政策观念和风险意识；不单纯追求企业的经济效益，要有社会责任感，处理好国家、企业和劳务个人三者关系，把维护外派劳务人员合法权益作为经营的出发点和归宿，在实现社会效益过程中获取企业经营利润；不能在违避政府管理、变通行业规则上费苦心，要在改进服务质量，提高企业信誉上下功夫；不得采取不正当竞争手段，损害国家利益或其他企业的合法权益，要本着公平竞争的原则开展对外劳务合作业务；不能就事论事地总结经验教训，要着眼于练好企业内功，加强职工队伍建设，切实提高企业管理水平。

（二）遵守有关政策法规，切实依法有序经营。

严格遵守我国有关法律、法规，不得危害国家安全、损害社会公共利益和公民合法权利；遵守项目所在国家（地区）的法律、法规，尊重当地的风俗习惯；平等互利，守约保质；推动国家友好合作关系的发展。这是经营对外劳务合作必须遵循的基本原则。

依法经营还要熟悉并遵守下列具体政策和规则：经营对外劳务合作业务，需经政府主管部门核准、工商管理部门注册登记；管理劳务市场的国别政策、劳务工资标准、服务收费标准，以及禁止外派工种的规定；商务、公安、外事有关管理劳务人员外派的办法；人事、劳动部门管理人力流动的政策；海关、边防、检疫、外汇等部门相关的管理政策；行业自律的各项规范性规则，包括各市场的管理办法；政府部门和行业组织有关违规处罚的规定。

企业的规章制度中要有执行政策，依法经营的要求，明确对违反政策、损害企业利益的人和事的处理原则。除接受商务部、地方外经贸委领导外，还须接受中国对外承包工程商会和地方外经协会的协调，遵守有关协调规则，自觉维护行业经营秩序。

（三）做好项目前期工作，切实规范外派操作。

1.招揽劳务合作项目。不得为获取项目而采取不正当竞争手段，损害劳务人员利益或其他企业利益。对目标项目进行可靠性、可行性调研和风险评估。绝不认可或默许境外企业、自然人及驻华机构在中国境内开展招收出境劳务人员的活动；绝不为其招募人员办理出国劳务手续。按规范要求对外签订劳务合作合同。

2.建立国内合作关系。建立国内合作网络，共同防范风险，分散风险责任。国内合作包括委托其他企业或单位代为招收、培训外派劳务人员或选送本单位职工出国劳务。在确定合作关系时，可根据《合同法》的规定，与受托企业或单位签订《委托招收外派劳务人员协议》，并向其出具《授权书》，报外经贸委备案。合作伙伴必须是企业法人或事业法人。不得与自然人建立合作关系，特别是不得委托个人招收外派劳务人员。不得与非法劳务中介组织发生合作关系。合作伙伴不能同时兼外方雇主或中介机构的代表。明确合作方法和形式。如果要求所派人员必须在职的项目，需选择适合外方条件的企业负责实施选派事务。从外省市直接招收劳务人员，须将本地外经贸委出具的项目审查意见（具有自办签证权的企业自行出具项目审查意见）报劳务人员所在地的地方商务主管部门备案。按委托权限确定合作伙伴的职责，用委托书确定合作伙伴的权利，不得为其他企业、单位或个人外派劳务业务，也不得接受其他企业、单位或个人“挂靠”经营或承包经营外派劳务业务。

3.选审外派劳务人员。无论委托协作单位招募出国劳务人员，还是向社会广告招募，介绍劳务项目情况必须真实，不得以虚假广告、虚假承诺欺骗合作伙伴及劳务人员。选派出境劳务的对象必须持有真实的身份证件，具备许可出入境劳务的资格，符合客户所需的各种条件。经营企业要经过必要程序，给予认真核对，保证正确无误。须在劳务人员出境前，根据与境外雇主签订的《对外劳务合作合同》，直接与劳务人员签订《外派劳务合同》，明确双方的权利与义务，切实维护外派劳务人员的合法权益。企业不得以开展对外劳务合作为名，进行或协助他人从事非法移民、等活动。

4.统一通过外事部门申请签证。经营企业按规定的程序和手续统一委托外事机构为劳务人员办理前往国入境签证。经营企业对国内合作单位提供的有关申请签证的材料，必须严格审核把关，以免造成被动。

5.规范收费。要把控制公民出境劳务成本视为经营企业的社会责任，作为降低经营风险的重要措施。严格控制劳务招募机构（或所在单位）对报名费、考工费和出境后的档案管理费的收取金额，不允许巧立名目乱收费。

6.组织劳务人员出境。只能在劳务人员取得符合当地法律规定的入境手续后方可派出，不得以旅游、商务考察等非工作签证派出劳务人员。经营企业的项目经办人须赴机场或码头审核出境人员身份，目送出境，防止人、证偷换调包，杜绝偷渡事件发生。

7.支付国外中介费。在允许中介从事外籍劳务经营活动的国家，经营企业从境外劳务中介商获得项目，可支付中介费。中介费包括在向劳务人员收取的服务费之内，不得另外收取。严禁境外劳务中介机构直接向劳务人员本人收取。中介费应在中介商为劳务人员办妥签证后分期支付，最终付清宜在劳务人员出境上岗三个月之后。

（四）加强劳务人员培训，切实提高劳务素质。

必须在出国前对外派劳务人员进行适应性培训。培训时要加强安全教育，包括风险防范和反恐、生产、交通安全、疾病预防等内容。通过培训教育，切实提高外派劳务人员素质，增强安全防范意识和自防自救的能力。

（五）严格项目境外管理，切实落实防范措施。

必须按政府和行业组织规定，加强项目跟踪管理，包括在劳务人员出境后，协助劳务人员与雇主签订《雇佣合同》，并承担境外管理责任，及时掌握雇主经营情况和外派劳务人员的动态，维系合作纽带，及时妥善处理劳务纠纷或突发事件，保护外派劳务人员的合法权益。

（六）建立风险防范机制，切实加强企业建设。

必须建立、健全管理制度，不断提高对外劳务合作的经营管理水平。近期需要落实的制度包括：

1.从业人员的职业培训制度。企业自行组织员工培训，组织员工参加政府、行业组织或社会教育机构举办的培训。中高级经营管理人员须按规定接受承包商会举办的外经贸业务培训，取得国际经济合作企业中高级经营管理人员培训资格证书。

2.ISO 9000质量体系认证。督促企业通过ISO 9000质量管理体系认证，并切实按此体系运作。

3.落实各项保险措施。组织出境劳务人员为自己投保短期健康、意外伤害等保险；购买国际旅途的航空或航运人身安全保险。与外方签订的合同中要包含雇主为劳务人员办理保险的条款。海运企业要为自己的船舶和船员办理相关的国际通行保险。

4.执行对外劳务合作备用金制度。开展对外劳务合作业务，缴纳备用金，用于解决突发事件所需款项，提高风险抵御能力。

5.建立风险预警机制。包括风险信息的搜集、分析、报告；防范风险决策的形成、实施；处置突发事件的原则、程序等。

三、政府防范劳务合作风险的主要措施

政府在规范对外劳务合作管理时，有两项十分紧要的任务：一是从行政管理的角度防范对外劳务合作风险；二是应急处置境外劳务纠纷和突发事件。建立对外劳务合作风险防范和应急处置机制，就是为了实现规范管理所要达到的目标。在这个机制中，风险防范部分须由以下内容组成：

（一）明确主管协管部门职责，完善齐抓共管合作机制。

1.明确主管协管部门职责。地方商务部门负责本地对外劳务合作业务的管理与协调，主动加强同有关部门的协调与合作，建立和完善对外劳务合作齐抓共管的长期协作机制。地方外事办公室、发展改革委、公安局、劳动和社会保障部、建委、海关、工商行政管理局、外汇管理局等部门从各自分管业务角度出发，负责管理外派劳务所涉及的事务。协助商务主管部门打击违法违规行为，共同维护经营秩序，防范风险，处置突发事件。行业协会从行业规范角度对防范外派劳务风险事务进行指导、协调、服务、监督。

2.建立齐抓共管联络制度。每个部门指定一名联络员，负责日常信息搜集，并随时和相关单位进行交流。在正常情况下，由外经贸委负责每年召集一次年会，回顾情况，协商工作。

3.争取驻外使（领）馆和承包商会的配合。商务部门和外经协会要主动报告需要配合的事项；高度重视驻外使（领）馆和承包商会通报的事项，快速反应；出访团组主动拜访驻当地使（领）馆，听取有关劳务人员的情况反映和工作意见。

4.取缔非法经营。对未取得对外劳务合作经营资格，未依法办理工商登记，或未经经营公司授权并与之签订《委托招收外派劳务人员协议》，擅自招收或外派劳务人员的企业、单位或个人，由外经贸委和工商行政管理机关依法查处，构成犯罪的，转有关机关依法追究刑事责任。

5.打击违法经营。对违法经营，已不具备经营对外劳务合作规定条件的企业，报请商务部撤销其经营资格。对违反政策，造成恶劣影响的责任人，由所在企业给予外罚，直到解除劳动合同，并由行业协会予以通告。在一定期限内，任何企业不得聘用其从事对外劳务合作业务。

（二）规范管理做到依法行政，强化行政管理监督机制。

1.实行规范化管理。加强调查研究，根据国家有关政策，制订本地防范对外劳务合作风险的政策，以供行政机关、行业组织、经营企业共同遵照；严格执行现行法规，督促企业依法经营，为企业防范风险把关；认真查处违法违规行为，对违规导致的突发事件，追究责任人的责任。

2.严格执行IS0 9000质量管理系的贯标办法。提升企业管理水平，确保外派服务质量，降低因劳务素质引发的风险。

3.执行对外劳务合作备用金制度。备用金由经营企业按规定交纳，作为应急处置突发事件的备用资金。交纳备用金表明了经营企业具有抵御风险，维护外派劳务人员合法权益的经营能力。

4.执行项目审查、管理制度。对经营企业的外派劳务项目进行审查，对企业防范风险加设关口。项目审查主要核验：项目的可行性、真实性是否向我国驻项目所在国使（领）馆征询了意见；与外方签订的劳务合作合同、与劳务人员签订的外派合同等是否符合规范要求；外派劳务人员是否经过培训，考试合格。严格审查向安全状况欠佳的国家派遣劳务人员的申请，并提醒经营公司充分考虑安全形势，缓派或不派劳务人员，或者督促企业采取切实有效的风险防范措施。在经营企业派往某国家或地区的劳务人员较多(100人以上)时，督促经营企业派遣专职管理人员或设立代表处，切实做好劳务人员出境后的安全管理和服务工作。

5.实行企业信用等级评定制度。按诚信等级分级分类管理企业，运用市场机制规范企业行为，优胜劣汰。

6.执行《对外劳务合作经营资格证书》年审制度。在商务部指导和监督下，每年对《资格证书》进行审核，对不符合规定条件的企业给予相应处罚，直至报请商务部注销其经营资格。

（三）发挥行业组织功能作用，建立行业发展自律机制。

要充分发挥国际经济合作协会对外派劳务行业进行指导、协调、服务和监督的职能，提高行业整体素质，树立行业良好形象，从根本上增强行业规避风险的能力。应该利用网站、内部刊物、研讨活动、接待咨询等渠道和方式，为会员企业防范风险提供业务指导和咨询服务。开展从业人员培训，提高业内员工队伍素质。修订对外劳务合作行业行为规范，促进行业健康、有序发展。督促会员企业执行政策、规范操作、公平竞争。协助政府查处会员违规行为。完善对外劳务合作的社会保障体系，发挥社会保险机制的功能作用，增强经营企业及其外派劳务人员安全保障。

（四）创高素质劳务品牌，健全劳务培训考核机制。

制订高素质的劳务品牌标准，向企业公示，使之成为企业追求的经营目标。监督和检查经营企业开展外派劳务培训情况，包括培训设施、师资、教材配置；教育大纲的实施；培训质量和效果。监督和检查外派劳务考试中心的考试工作情况。

（五）运用社会商业保险功能，构建风险防范保险机制。

要求企业在签订对外劳务合作合同时，必须在合同中包含雇主为劳务人员办理保险的条款，并要求雇主在劳务人员的工作和生活场所采取必要的安全防范措施，共同保障劳务人员的安全。在此基础上，要引导企业投保各类商业保险。要求行业协会引导经营企业出资或部分出资为外派劳务人员投保人身意外伤害险及相关附加保险，并进一步促进开发新的险种，利用社会保险机制，提高风险防范和善后救助水平。

（六）用各种手段和信息渠道，构建防范风险预警机制。

和外经协会共同构建对外劳务合作风险预警机制。它将成为利用各种方式和渠道传递风险信息的网络。通过这个网络为经营企业提供警示，使企业及时采取措施回避风险。

[作者单位：上海国际经济技术合作协会对外劳务（研修）合作专业委员会]