应用于政府信息服务绩效测评的平衡记分卡模型分析

[摘要]论述政府信息服务绩效测评既是以结果为本的控制机制，也是用户至上的服务机制。平衡记分卡在政府信息服务绩效测评中的适用性取决于平衡记分卡的平衡理念、将战略目标转换为测评指标的基本思路及定量分析与定性分析相结合的测评方法，指出用户满意、内在优化、投入产出、持续发展是设计政府信息服务绩效测评平衡记分卡模型的基本纬度。

[关键词]信息服务　绩效测评　平衡记分卡

[分类号]G351

近几年，伴随电子政务的快速发展，政府在开发信息资源、改善信息服务方面有了很大的成效，政府信息服务的状况也逐渐受到社会各界的关注。但目前，以政府信息服务绩效测评为对象的专门研究尚不多见，与其相关的研究成果主要体现在两个方面：①对电子政务绩效测评的研究，比如有学者提出产出、结果、影响三个层次的绩效，有学者从成本收益的角度设计项目评估指标；②对图书馆、档案信息服务绩效测评的研究，比如有学者从财务、顾客、组织内部执行三方面分析指标，有学者认为指标体系应包括系统建设、资源建设、用户感知服务。这些研究成果，为政府信息服务的绩效测评研究奠定了基础，但也存在不足。首先，大多是从成本-效益、投入-产出角度进行分析，侧重于电子政务“建设”阶段的测评，而对建成后的实际“运行”效果的测评关注不够，也就是对政府向政府内部、企业及公众提供信息服务的绩效测评研究不够。其次，指标设计不够全面，未能体现短期目标与长期目标、内部绩效与外部绩效、落后因素与领先因素等之间的动态平衡。本文试图通过把平衡记分卡模型纳入政府信息服务绩效测评的分析框架，利用平衡记分卡的“平衡”特性来设计政府信息服务绩效测评的模型，以纠正指标设计方面所出现的偏差。

1　政府信息服务绩效测评的界定

政府信息服务，是指各级政府及政府各部门将采集、加工、处理、存储的信息资源和开发的信息产品通过某种平台提供给社会，以满足社会的信息需求，促进整个社会经济和谐发展的一系列活动。在知识经济背景下，各国都正在大力进行政府治理变革。其中，治理变革的核心内容之一就是树立以服务为本位，以顾客为导向的行政理念，实现由过去重管理轻服务、“以政府为中心”到开始注重公共服务、“以满足人们的需求为中心”的转变。正如戴维・奥斯本(Osborn)和特德・盖布勒(T・Gaebler)在《改革政府》中所写道的：“民主政府是为他们的公民服务而存在的”。可以说，在当今的信息社会，政府的核心职能就是信息服务。

政府信息服务的绩效测评，实质上是政府评价和改进其信息服务效果的一种工具，是根据政府所提供信息服务的效率、效益、能力、质量和顾客满意程度等方面的评价，对政府在信息服务过程中的投入、产出、政策或规定执行、中长期目标完成的结果等绩效进行的综合评定。

就本质而言，政府信息服务绩效测评既是以结果为本的控制机制，也是用户至上的服务机制。奥斯本指出，政府绩效测评就是改变照章办事的政府组织，谋求有使命感的政府；就是改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的控制机制。因此，政府信息服务绩效测评作为政府治理的有效工具，体现了以结果为本的价值取向。同时，政府信息服务绩效测评作为改善政府信息服务的质量，加强公众对政府信任的措施，必须始终贯彻用户至上的服务理念，以用户为中心，以用户的需要为导向，真正为用户提供优质、高效的信息产品和信息服务。1993年9月美国总统克林顿签署《设立顾客服务标准》的行政命令，责令联邦政府部门制定顾客服务标准，要求政府部门为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段，也正是这一机制的具体体现。

2　平衡记分卡在政府信息服・务绩效测评中的适用性分析

平衡记分卡(Balance Score Card，简称BSC)是由哈佛商学院罗伯特・卡普兰(Rokert S.Kaplan)和大卫・诺顿(David P.Norton)于1992年发明的一种绩效评价和管理的工具。他们认为，传统的财务会计模式只能衡量过去发生的事项，但无法评估企业前瞻性的投资。为此，他们将一个组织的远景转变为一组由四个层面(见图1)组成的绩效指标架构来评价组织的绩效。自问世以来，平衡记分卡在西方企业界已经得到了广泛的应用。当然，它并不是企业的专利，在公共部门的战略管理和绩效测评中也发挥着越来越重要的作用。不过，平衡记分卡并不是普遍适用于所有政府绩效测评过程的，在政府信息服务绩效测评中的适用性是由其自身特点决定的。

2.1 平衡的理念适用于政府信息服务绩效测评的指标设计

平衡记分卡的精髓是追求一种“平衡”的状态，包括短期目标与长期目标、财务指标与非财务指标、落后因素与领先因素、内部绩效与外部绩效等之间的平衡。其中，强调组织绩效的高低和优劣并不直接表现为和取决于组织的“财务状况”，而应注重组织自身的可持续发展的能力与潜在价值创造能力。对于政府信息服务绩效测评而言，绩效指标体系的设计也强调“平衡”、“统筹”理念，要考虑政府对内服务与对外服务、短期政绩与长远政绩、结果目标与过程目标、组织绩效与个人绩效、外部关注与内部诉求、投入与产出等之间的平衡。比如，政府必须在对内服务和对外服务方面找出平衡点，过分强调对内服务而弱化对外服务，则会偏离政府的价值取向；过分强调对外服务而忽视对内服务，则不利于政府系统内的合作与交流，最终会影响到对外服务的绩效。

2.2　将战略目标转换为测评指标符合政府信息服务绩效测评的特点

作为一个公共组织，政府的目标比起私人商业公司要更为模糊，更难以把握，且其内部还存在着较多的矛盾。因此，直接评价政府的战略目标极其困难。平衡记分卡把发展置于中心地位，将组织战略目标转换成绩效评价指标，然后通过具体的制度设计将组织及其成员的行为与这些目标联系起来，从而实现组织战略目标，提高组织绩效。伴随行政手段和行政环境的变化，政府的信息服务也是处于一个不断发展的过程之中。这就决定了，对政府信息服务绩效的测评不能仅仅立足于当前的状况，而应将发展置于中心的位置，从绩效指标体系的设计、权重的安排到具体的实施，都应该围绕提高政府信息服务水平、创建服务型政府的战略目标而展开的。

2.3　平衡记分卡的分析方法适用于政府信息服务的绩效测评

平衡记分卡为组织绩效测评提供了定性分析与定量分析两种方法。定性分析是定量分析的基本前提，没有定性的定量是一种盲目的、毫无价值的定量；定量分析使定性分析更加科学、准确，可以促使定性分析得出令人信服的结论。政府信息服务的绩效测评，因其指标的复杂性、动态性和差异性，也需要综合运用定性分析与定量分析的方法。比如，对于服务的使用率、直接投入等指标可以用定量分析，对于政府变革的动力、

变革的能力、学习力等指标可以用定性分析，而对于机构设置的科学性、流程的实用性等指标则必须综合使用两种方法。因此，平衡记分卡为政府信息服务绩效测评提供了技术上的支持。

3　基于平衡记分卡的政府信息服务绩效测评模型设计

企业以追求利益最大化为最终目的，而政府信息服务的最终目的是提供公众满意的信息产品和信息服务、提高政府信息服务水平，这就需要将运用于政府信息绩效测评的平衡记分卡进行必要的调整。根据政府信息服务绩效测评的特点，笔者从用户满意、内在优化、投入产出、持续发展等4个纬度来设计这一测评模型(见图2)。每个纬度包括组织使命和测评指标两个层次。

3.2.1 用户满意纬度　企业对股东负有受托责任，股东通过平衡记分卡财务维度取得的结果监控这种受托责任，财务纬度便成为企业绩效测评的首要纬度。而“服务型”政府更为关注的应是组织内外的“顾客”，包括社会公众、企业、团体、政府自身以及外国政府、企业和个人等，而不是财务利益相关者。因此，测评政府信息服务的绩效，就应该重点关注用户需要的满足程度，将“用户是否满意”作为衡量地方政府信息服务的最核心因素，将“用户满意”纬度置于平衡记分卡4个纬度中的首要位置。以“用户满意”维度统领整个模型，充分体现政府信息服务的战略目标以及绩效测评的价值取向。

3.2.2 内在优化纬度　在内部管理方面，企业表现出来的是满足顾客的需要，满足财务预算约束的需要。与一般企业的内部管理过程不同，政府的内部管理主要表现在构建廉洁、高效的内部业务流程。所谓政府内部流程也就是政务流程，是一组相关的结构化的活动集合，或者说是一系列事件的链条，这些活动集合或链条为用户提供特定的服务或产品。由于政府的业务有着一定的公共性，与其说是内部业务，不如说是内部业务如何发挥其外部性，也就是内部业务对公众能发挥什么作用。因此，良好的政府内部流程是地方提供优质、高效信息服务的保证，对内部流程的考察是深入政府内部考察绩效情况的关键，是政府信息服务绩效分析和改进的重要依据。

3.2.3 投入产出纬度　与一般的企业以经济效益为绩效测评的重点不同，政府的主要目的是向用户提供信息服务，而不是营利，但这并不意味着政府就不关注投入与产出。实际上，投入与产出纬度是描述政府财政收入状况与运作成本方面的重要标准，是对业绩维度的补充说明。它不仅能清楚的反映政府从公众处取得了多少社会资源，其为实现某一目标而进行的行为最终消耗了多少社会资源；还能反映政府的行政效能和行政执行力。在政府信息服务绩效测评的平衡记分卡模型中，投入产出纬度是其他三个纬度的主要支撑，在整体框架中占有重要地位。

3.2.4　持续发展纬度　随着政府外在环境变化的加速，政府自身是否具有持续发展的能力、是否具有继续改进和创造未来价值的能力，这些将是政府能否得到公众广泛认同的关键。持续发展纬度是政府的“强化剂”，它反映的是政府的变革与发展，是提供信息服务的公务员。在持续追求发展的过程中，只有建立学习型政府，相关体制与制度能与时俱进，公务员的能力不断提高，并掌握正确的技术及工具，才能促使内部流程优化、实现投入产出的最佳绩效、提高用户满意度进而提高政府信息服务的绩效水平。

4　政府信息服务绩效测评运用平衡记分卡应注意的问题

虽然平衡记分卡在政府信息服务绩效测评中具有明显的优势，且通过采用平衡记分卡获得成功的例证也屡见不鲜。但是，平衡记分卡毕竟是一套新兴管理工具，想成功实施平衡记分卡仍需注意以下几个问题：

4.1 形成绩效测评的整体框架

在纵向上，要按战略目标、战略纬度、组织使命、测评指标等，设计一个多层次、有步骤的绩效测评框架。在横向上，要用一系列因果链将4个纬度贯穿起来形成整体：政府为了满足用户的信息需求，为用户提供信息产品和信息服务；而为了要使用户满意，在投入产出方面，就必须控制政府成本；在内部流程方面，就必须设计科学、合理、有效的政府业务流程。要达到此目的，离不开政府不断加强自身的学习。形成绩效测评的整体框架，不仅是平衡记分卡的重要特征，也是推行平衡记分卡测评的基本条件。

4.2　合理设置相关指标及权重

平衡记分卡四个纬度中的测评指标及权重并不是一成不变的，而应根据不同层次、不同部门的活动内容、服务对象等方面存在的差异，进行适当的变更。比如，对于直接向公众提供服务的政府部门，可以增加用户满意纬度的指标及权重；而对于决策部门，就应该更关注持续发展纬度的指标及权重。

4.3　突出“平衡”理念

“平衡”是平衡记分的显著特征，政府信息服务的绩效测评应充分注意需要平衡的关系：①关注财务指标与非财务指标的平衡关系，通过平衡财务与未来绩效因素，弥补传统的“看着后视镜开车的”财务指标的缺陷；②平衡内部因素与外部因素的关系，内部因素是基础，外部因素是条件，两者的有机结合是改善政府