央行在预算监督中的作用问题探讨

摘要：央行国库在预算监督中面临的困难是我国预算管理与监督现状的集中反映；央行国库预算监督效果的提高依赖于我国预算管理改革的进程和公开、透明等现代化预算管理制度与理念的形成。

关键词：国库；预算监督；国家预算

文章编号：1003―4625(2007)01―0058－02

中图分类号：F832．31

文献标识码：A

经理国库是《中华人民共和国中国人民银行法》赋予中国人民银行的一项重要职责。作为我国的中央银行，中国人民银行是政府的银行，在政府预算执行中发挥着重要作用。《中华人民共和国国家金库条例》(以下简称《条例》)第二条明确规定：“国家金库负责办理国库预算资金的收入和支出。在执行任务中，必须认真贯彻国家的方针政策和财经制度，发挥国库的促进和监督作用。”《条例》第十一条对国库的监督权限作了更为具体的规定：对不符合国家规定要求办理退库的，国库有权拒绝办理；监督财政存款的开户和财政库款的支拨；任何单位和个人强令国库办理违反国家规定的事项，国库有权拒绝执行，并及时向上级报告。但实际工作中央行国库履行监督权限却面临重重困难。本文试图通过央行国库对政府预算执行监督难的现状，透视形成这种现状的深层原因，并就如何进一步发挥央行国库对政府预算的监督作用提出自己的见解。

一、国库监督工作的沿革与现状

自1985年《条例》正式确立了央行国库对预算执行的监督权限后，各地国库为充分履行职能，分别结合工作实际对监督工作进行了有益的探索，并积累了一定的经验。1998年中国人民银行、财政部、国家税务总局联合下发的《关于进一步加强国库监管工作的通知》(以下简称《通知》)应是在总结各地监管经验的基础上形成的可操作性较强的规范性文件，从而把央行国库对预算执行的监督工作推向了高潮。《通知》对国库监督的要求更为细化，如对预算拨款有如下规定：“有以下情况之一的拨款国库一律拒绝办理：……拨款用途违犯财经制度规定的、拨往非预算单位又无正式文件说明的以及超预算的”；“为使各级国库能准确及时地办理预算拨款业务，确保各级财政资金的安全，各级财政部门必须向同级国库提供年度财政预算计划和财政拨款单位的名单。”应当说，《通知》使国库监督从理论走向了实际，从尝试走向了规范，为央行国库更有效地履行对预算执行的监督职能起到了重要作用，但也遭到了一些财政部门的抵制，实际执行效果并不乐观。尤其是近几年，国库集中支付改革在各地相继实施，大量预算资金不再由央行国库直接拨付，而是由商业银行行向收款单位支付后与国库集中清算，这样，国库对纳入行支付的预算资金不再具有监督权，从而给财政部门带来国库监督权限削弱的信息误导，以致造成央行国库在对未纳入行支付的部分拨款行使监督权时，财政部门不理解不配合的现象。这种不理解不配合主要表现在：不按要求向央行国库部门提供预算计划和预算单位名单，对非预算拨款不能及时提供文件说明。此种现象使央行国库对预算执行的监督处于进退两难的境地：如严格按《通知》要求办事，则不仅影响与财政部门之间的团结，而且有可能因拒绝了部分不合规的拨款而引起拨款对象的误解，从而在一定程度上影响央行的服务形象；如放弃了原则，对违规拨款听之任之，则不仅削弱央行的监管权威，而且造成国家预算资金的流失。

二、原因透析

表面看，央行国库对预算执行监督难的原因在于我国现有法律法规的不一致性。虽然《中华人民共和国国家金库条例》规定了国库的监督权，但关于国家预算的专门法律《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)并没有类似的相关规定。《预算法》第六章关于预算执行有如下表述：“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门”；第九章关于预算监督一章的内容可以概括如下：各级人民代表大会及其常务委员会对地方预算、决算进行监督；各级政府对下级政府的预算执行实施监督；各级政府财政部门对本级各部门及其所属各单位的预算开展监督；各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。由此看来，《预算法》关于预算监督一章并没有给央行国库以一席之地。依据法的效力等差顺序原则，作为法律的《预算法》，其效力高于作为行政法规的《条例》，这是央行国库监督工作被动的直接原因。

那么，是否《预算法》没有把央行国库作为专门的预算监督机构，国库就不享有对预算监督的权力呢?答案是否定的。关于这一点我们可以依据预算的本质属性加以阐述：预算是经国家权力机关确定的对预算收入和支出进行规范的法律文件。毫无疑问，国家预算收入来源于具体的纳税人，因此纳税人有权利了解自己所缴纳的税款用在了什么地方，每一个纳税人对预算资金的使用都具有监督权。事实上，国家预算产生的根源即是为了保证来源于社会成员的各种税收的运用正当合理，而不被对预算收入有支配权的政府浪费和挪用。预算以法律形式颁布即是为了强化对政府的约束，保证预算资金“取之于民，用之于民”，为便于社会成员对预算的监督，预算应实行公开和透明。

然而，目前我国预算的透明度极低。在地方，不要说一般的社会成员，即使作为预算的监督机关地方人民代表大会及其常务委员会对预算的了解也很有限。一些地方政府为回避监督，向人代会提交的预算报告竟不涉及任何具体的支出数据，而作为人代会批准的具有法律属性的预算文件更是难得一见。为什么会出现这种情况?

其一，传统的政府主导型的预算管理理念，致使预算监督意识淡化。我国《预算法》第一条规定，“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保证经济和社会健康发展，根据宪法，制定本法。”在这一基本原则的指导下，我国(预算法》的制度设计整体上都体现了国家管理本位的思想，实际上是确立了政府预算权的中心地位，它强调的是政府对预算的管理，而不是社会对预算的监督。尽管《预算法》明确了预算的监督机构，但由于它对违背预算的责任规定过轻，难以对政府预算主体形成威慑力。我国《预算法》仅对预算违法行为给予行政责任追究，即对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人给予行政处分，而缺乏责任追究力度较大的经济处罚和刑事制裁。在这种背景下，预算监督形同虚设。作为预算监督主体的人大及其常委会对预、决算的审查由于受专业知识、预算编制质量等方面的影响也仅仅是走过场。多数人大代表在对预、决算进行表决时并不明白其实际内容，甚至不知道行使人民所赋于的对预、决算监督的权利。

其二，预算编制不够科学、合理，可执行度差。一是预算编制方法不当，不能清晰反映政府职能活动。目前，我国预算支出科目仍主要按“经费”性质分类，把各项支出划分为行政费、事业费等。这种分类方法使政府究竟办了什么事在科目上看不出来，很多政府的重点工作支出如农业、教育、科技等都分散在各类科目中，形不成一个完整的概念，不透明，不清晰，往往造成

“外行看不懂，内行说不清”。例如“教育支出”一栏，实际上显示出来的只是教育事业费，而不是所有的教育支出。而“基本建设支出”、“行政管理费”中也有教育经费，费用被拆分到各个栏目中，看不出一个完整的教育支出的情况．二是预算编制不严谨。目前我国预算编制仍主要采取基数法。即在部门上年预算的基础上，再增加一定的百分点，重点行业增加得高一点，其他行业增加得低一点。而不是在汇总部门可能发生的每项具体支出(这种具体支出必须是有充足的理由说明的，而不是随意的)的基础上编制的。三是《预算法》本身的缺陷及与其他相关法律之间的矛盾。我国《预算法》第五十三条规定，“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。”也就是说只有当出现总支出超过总收入的情况，才要经人大常委会批准，只要是在总收入的限额之内，都可以由政府自行安排．显然．这种由政府自由安排的支出是在政府预算之外的、没有法律约束的，因而也是无从监督的。另一方面《预算法》关于“地方财政必须收支平衡不列赤字”的规定又与相关法律关于“农业”、“教育”、“科技”支出的增长必须保持一定的幅度的要求相矛盾，这使一些困难地区的财政预算编制难以把握。四是现实财政状况影响着预算编制的规范与准确。《预算法》第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，但由于历史和现实的原因，一些地方的财政却背上了沉重的债务包袱，每年都发生不少的借款、还款。这些借款、还款显然违背了《预算法》的规定，但它作为一种客观存在，不容回避。为此，《财政总预算会计制度》设置了“暂收款”、“暂付款”科目，用于核算财政向预算单位或其他单位的借款或还款，但在《预算法》框架下设计的《国家预算收支科目》却没有此类科目。实际操作中，财政部门在财政总预算会计中以“暂付”科目开出的拨款凭证在国库部门只能以“其他支出”的名义拨出。由于支出事实上是违法的，因而它不可能列入由人大审批的预算，更谈不上什么监督。

综上所述，我们可以看出，上述多种因素的影响和作用，使得目前我国的政府预算可执行度差。受此影响，预算作为一种法律文件所具有强制力、约束力也大打折扣。另一方面，由于影响预算的因素有些是客观的，短期内难以消除，因而也在一定程度上影响了预算监督机构对预算监督的主动性，淡化了预算监督的责任感，进而制约了公开、透明等预算监督理念的形成。

由此，我们可以得出如下结论：央行国库在预算监督中面临的困难是我国预算管理与监督现状的集中反映；央行国库预算监督效果的提高依赖于我国预算管理改革的进程和公开、透明等现代化预算管理制度与理念的形成。

三、央行能够在预算执行监督中发挥不可替代的作用

预算资金来源与运用的公共性(取之于民，用之于民)决定了预算监督的大众化特征。然而，无论是普通公众或是专门的监督机构对预算的监督都有其各自的局限性，这种局限性在目前我国现有的预算管理背景下，表现得更为突出。央行国库作为直接办理预算收入和支出的机构，能够在预算执行监督中发挥其独特的不可替代的作用。从我国现有的监督格局看，人大对预算的监督主要表现为事前监督，这种监督在目前我国预算编制质量低下的情况下，几近流于形式。审计作为另一主要的监督部门，对预算的监督表现为事后监督，其监督效果取决于政府预算责任主体的纠错力度；而且地方审计部门是政府财政拨款的对象，独立性差，难以对预算执行实行有效的监督。央行国库对预算执行的监督是一种事中监督，它通过柜台审核，拒绝办理不合规拨款，可以直接影响政府的预算支出行为，监督效果明显。因此，应充分利用央行国库在预算执行中所处的特殊的地位，发挥其监督作用。为此，有必要在有关法律中明确央行的监督地位，使央行的监督资源得到更充分更有效的发挥。