联校办学:义务教育均衡发展的新探索

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》明确提出：均衡发展是义务教育的战略性任务。当前，推进义务教育均衡发展的突出问题是切实缩小校际差距，并率先在县（区）域内实现校际教育均衡发展。然而在县域内校际资源均衡配置，包括实现学校设施的标准化，教师交流的常态化、制度化，毕竟还有一个过程，它的实施需要一系列的配套政策和措施。在实现这个目标的过程中，还必须探索建立一些过渡性的管理机制予以保障。因此，建立健全义务教育均衡发展运行及保障机制是推进义务教育均衡发展的重要任务。湖北潜江市探索的联校办学的新机制，无疑是促进县域义务教育均衡发展的一种新思路和新尝试。

一、“联校办学”理念的提出

“联校办学”是针对原有县域内校际教育发展严重失衡，教师资源配置不合理，特别是教师交流中的障碍而提出的。“联校办学”是在一定区域内以一所优质学校为依托，按地理位置、生源范围将附近薄弱学校或教学点整合成一个集人事、财务、教育教学管理、教研于一体的集团化办学模式。其中，优质学校作为牵头学校，视作主校区，被联并学校为分校区。这样，联并的学校就整合成了一个法人代表、多个办学实体的联校办学模式。从联校形式来看，主要采用弱校联名校、名校兼并弱校、名校兼并弱校设分校等方式。

联校结对办学，打破了原有的学校间资源配置和流动的界限，能在更大的范围内合理均衡配置资源，扩大优质教育资源的幅射面，实现更大范围内名校优质资源的共享。总之，联校办学旨在促进学校间管理体制一体化、师资配置一体化、文化建设一体化、教学评价一体化，最终促进县域内学校间教育均衡发展。

二、“联校办学”的具体举措

“联校办学”，是将一所优质学校与薄弱学校或教学点联并成一个集人事、财务、教育教学管理于一体，一个法人代表、多个办学实体、一校多区的办学形式。属于一种刚性联合，不是原有的强校与弱校的简单结对，更多地是侧重于联校形式的做法。

1．从建制上联

实施联校后，所有联并学校共用一个校名，确保这些学校建制的统一。其中，优质学校（一般为镇中、镇小）为主校区，其他学校为分校区。如王场镇王场小学与本镇代河小学和熊嘴小学联校办学后，形成了一校三区。原代河小学和熊嘴小学，现校名分别改为为王场小学代河校区和王场小学熊嘴校区。三个校区的教师都是王场小学的教师。联校后的班级编排也是把三个校区作为一个整体进行的，即按王场小学主校区、代河校区、熊嘴校区的顺序进行编排。

2.从管理上联

联校后所有学校实行一套班子管理，主校区校长为总负责人、法人代表，分校区的负责人分别为学校的副校长，参与班子对整个学校的管理。为了进一步密切联校内学校间的联系，促进学校间管理水平的均衡，主校区选派干部到分校区任负责人，把优质学校的管理理念和管理经验移植过去；分校区选派干部到主校区挂职锻炼，以提高管理水平。班子成员定期召开联校管理团队成员会议，研究问题，部署工作，共同总结评估教育绩效。为了发挥主校区管理上的优势，县教育局规定，主校区校长每周定期到分校区工作一日，深入课堂听课，处理日常事务等。

在学校管理制度建设上，联校后的学校对主校区和分校区的管理制度重新进行一体化的设计、补充、修改、完善，将主校区好的制度移植到分校区。如王场小学在办学条件、管理手段、教学质量等方面都优于代河小学、熊嘴小学，三校联校后实施了“六个一”管理办法，即办学理念一体化、常规管理一条龙、课程课时一张表、全校活动一盘棋、财务管理一支笔、考核评价一把尺。对两个分校区产生了良好的影响。龙湾小学的联校办学与王场小学有些不同。龙湾小学所联的沱口小学，办学条件优于龙湾小学，学校校园布局规范，硬件设施基本配套，但沱口小学的管理力量和师资力量以及教学质量明显逊色于龙湾小学。实施联校办学后，根据实际情况实行了“六化”管理办法，即班子建设整体化，师资交融常态化，常规管理规范化，文化建设特色化，考核评价一体化，财务管理统一化，使沱口校区提升了软实力。总之，联校后通过实施一体化管理，增强联校双方的责任感，规范薄弱学校办学行为，提高了薄弱学校的管理水平。

3.从师资上联

同一区域内校际教育发展失衡，核心问题是校际师资配置上形成的差距。而建立校际教师轮换交流机制则是促进师资均衡发展的主要途径。但实践表明，这一制度推行得并不顺利。其中一个很重要的原因是教师参与流动的积极性不高。特别是优质学校的教师不愿交流到薄弱学校。而优质示范学校也不愿将本校真正优质的教师交流到薄弱学校，因而教师流动的象征意义大于实际意义。

实行联校制度以后，大家共用一个校名，处在同一所学校，新的体制下，教师由“学校人”变成了“（联）校区人”，教师的校际交流变成了教师校内轮岗。这样就解除了教师参与流动的心理障碍，学校也没有后顾之忧，薄弱学校能够真正拥有优质的教师[1]。在这种联校背景下教师轮岗交流制，能根据学校各学科教师的余缺情况统一调配，主校区和分校区互派教师任教，在一定的时间内轮换交流，保证联校范围内课程开齐、开足、开好，较好地解决了学校教师缺科、弱科等农村学校长期以来难以化解的老大难问题，更能充分发挥优质学校骨干教师的引领、示范作用，带动联校内教师素质的整体提高。

4.从文化上联

实施联校后，在学校标准化建设方面，主校区和分校区进行统一规划、设计。在项目资金上，对分校区进行适当倾斜。在学校文化建设上，一方面是分校区从主校区借鉴、移植一些适合自己的特色文化，精品文化；另一方面是主校区帮助分校区挖掘、提升原有特色文化，促进学校内涵式发展。潜江市第二实验小学联并城郊结合部的园林五小，作为其西校区后，移植了主校区精品文化活动，出现了国学文化墙，开展了“晨诵古诗，午读经典”的读书活动，如今学校面貌改观了，文化气息变浓了，家长对学校满意度提高了。

5.联片管理

一般来说，“联校办学”主要是在一定的区域内，大多是在同一乡镇的范围内进行。但在联校过程中，往往会出现强校和弱校小的布点不均衡，特别是在一些乡镇边界的学校，可能甲乡的学校联到乙镇的空间距离和布点更加有利，但由于它们属于不同乡镇管辖，因此，往往不得不与虽同属一个乡镇但距离更远的学校联合。距离太远，日常管理，教师交流以及教师的联合教研及文化建设等都增加了难度。特别是潜江境内乡镇、农场、油田相互交织，由于体制障碍，教师超编地方不能向缺编地方正常流动。因此，联校办学必须突破乡镇之间的学校管理界限，实行超越原有乡镇、农场、油田范围的优化组合，以实现更大范围内资源的优化配置和共享，于是“联片管理”应运而生。

“联片管理”要突破原有各校师资等教育资源一般属于各乡镇、农场、油田的教育体制障碍，打破乡镇学区之间、城区市直学校与园林分局学校之间教育资源流动与统一配置的壁垒，在更大范围内即乡镇之间配置教育资源，通过将乡镇学区划成几大片区进行“联片管理”，构建一种新的教育管理体制。该市将现有22个乡镇学区（园林分局）及2所市直义务教育学校按区域位置相邻、办学水平强弱和师资调配需要联并组成9个片区，形成乡镇间新的教育管理共同体，从而打破乡镇界限，打通农场及乡镇之间、超编与缺编单位之间师资调配通道，扩大区域内教育资源统一配置的空间，让教师资源在更大范围内交流与共享，以实现区域内师资均衡。“联片管理”是“联校办学”在解决乡镇内学校联校后，以解决跨乡镇联校问题而提出的，是“联校办学”的深化。

联片管理主要有四项任务：（1）统筹片区联校办学工作，建立起工作长效机制，确保联校办学服务范围覆盖所有村组。（2）统筹片区教师调配工作，建立片区内干部和教师正常流动机制。（3）统筹片区教学教研工作，为了充分发挥片区内的骨干教师和学科带头人的引领、示范作用，让优质教育资源在更大范围内得到共享，要加强乡镇之间、联区、联片性研训活动，实现教研活动一体化，建立片区内教学教研联动工作机制。每个片区由一个单位（学区或学校）根据实际牵头负责若干个学科的中心教研组工作，一个片区统筹1~2万元用于教学教研活动经费，活动经费从公用经费中列支。（4）统筹片区内教学质量监测。联片管理中，在片区内实行干部、教师统一调配、教学统一安排、考核统一标准，并且强弱学校实施捆绑式管理考核，这样能在更大的范围内统一调剂和配置教育资源，提高教育资源的使用效益。同时，能实现区域内学校优质教育资源共享和均衡配置，让优质教育资源在更大范围内得到共享，逐步实现片区内学校师资配置均衡化，使教育教学质量逐步趋于均衡。当然，这还需突破一些体制障碍，特别是原教师的工资是由县级财政分发至各乡镇，现在教师在几个乡镇内流动，财政拨款体制还需进行改革。

三、“联校办学”的保障机制

1.组织保障

（1）统一思想，明确责任。全市教育局机关以及乡镇教育领导通过多次讨论，对推进义务教育均衡发展的教育发展战略已经达成了广泛共识，并成立了市教育局义务教育均衡发展行动计划工作小组办公室（下简称“均衡办”），具体负责该项工作。其次，由“均衡办”牵头制定了《潜江市义务教育均衡发展行动计划实施方案》，将义务教育均衡发展的任务分解到市教育局各职能科室。

（2）明晰思路，制定方案。《潜江市义务教育均衡发展行动计划实施方案》由义务教育学校标准化建设工程、教师素质提高工程、教学质量工程和关爱工程四个实施方案组成，各实施方案下又设若干实施方案，作为全市义务教育均衡发展的行动指南。在此方案的指导下还出台了系列文件，如《市教育局关于分解落实均衡发展近期工作任务的通知》、《市教育局关于印发的通知》、《潜江市教育局关于联校办学干部教师交流工作的实施意见》、《市教育局关于印发的通知》、《潜江市教育局关于印发的通知》等文件。特别值得一提的是，该市的渔洋镇、积玉口镇、总口管理区政府办公室都印发了本乡镇义务教育均衡发展实施方案。

2.师资保障

薄弱学校在师资方面的主要问题是师资数量不足，质量不高，结构性失衡。针对这些问题，潜江市采取以下措施予以保障。

一是多渠道补充师资。就全市而言，通过实施“五百工程”予以补充，即引进支教生100名，顶岗实习生100名，以江汉职院为依托培训紧缺学科教师100名，选派对口支教教师100名，培训转岗教师100名。同时，面向社会招考教师80名（义务段45名、高中15名、江汉职院20名），其中单列5个计划面向服务期满支教生。就师资紧缺的乡镇而言，如渔洋、老新、高石碑、熊口等因取消代课教师、教师退休等因素造成教师紧缺的，采取不同办法予以缓解：其一是用支教生和招考教师补充；其二是从本乡镇其他学校或片区内其他乡镇调配教师补充；其三是将乡镇以下小学六年级全部集中到初中寄宿就读，由初中教师兼课。

二是改善师资队伍结构，大力加强薄弱学校师资力量。加大教师和校长在强校和弱校交流的力度。除了完成年度师资队伍结构改善“五百工程”外，暑期招考教师一律安排到农村学校任教，并工作五年以上。启动紧缺学科教师培训。针对农村部分教师转岗和部分学科难以开课的实际情况，2010年上半年迅速启动了农村小学英语教师和农村艺术教师培训。第一期小学英语培训达48人，“大家唱、大家跳”艺术教师达97人。实施“以考促训”，推动教师全员参与。

三是出台配套政策和措施对下派交流教师予以适当的政策倾斜，以引导教师参与交流。为了鼓励城镇优质教师交流到农村学校工作，工作期间，教师的绩效工资按高于乡镇5%、高于城区10%的标准发放。职称评定时65%的指标倾斜到农村学校；严格执行凡评中级及以上职称，须有在农村学校任教一年的经历的规定。并在同等条件下优先考虑参与流动的教师，干部交流到农村学校工作经考核予以提拔任用。特设“杰出农村教师”、“优秀支教教师”奖项予以重奖。支教教师在评先表模、评职晋级时在同等条件下予以优先考虑，或是给予加分后参与评选。

3.办学条件保障

一是加强学校标准化建设，改善办学条件，促进办学条件的相对均衡。加大资金争取和统筹力度，努力实现“三个增长”。潜江市委、市政府在2009年共投入1596万元对55所学校的校舍和配套设施进行维修改造和新建，2010年又筹措资金2000万元，用于实施学校标准化建设工程和寄宿制学校建设。使每个镇处场至少有一所标准化或基本标准化的示范学校。

二是进一步加强教师周转房建设和教师校车的配备工作，给大批跨校、跨镇交流、下派的教师提供方便。教师周转房以建在集镇为主；统筹规划，按照《潜江市2010年农村中小学教师周转房建设实施方案》要求，于2010年12月底全部竣工，并对学校实行“以奖代补”。为鼓励教师下派支教，对教师校车进行统筹安排，用于早送晚接下派教师，为教师在各校区之间轮岗交流提供方便。在部分没有校车接送的乡镇，如运粮湖管理区，从绩效工资中另发3%以适当补贴支教教师的生活和交通等费用。鼓励下派教师学考驾照，自驾校车下乡，减少开支。

潜江市推进义务教育均衡发展的主要思路是：从机制创新入手，实施“区域一体化”办学，以联校办学和联片管理为主线，在一定区域内将优质学校与薄弱学校或教学点联并成若干个办学共同体，实行学校管理一体化、教师调配一体化、教学教研一体化、教学评价一体化、学校建设一体化。总之，联校后通过实施一体化管理，增强联校双方责任感，规范薄弱学校办学行为，提高薄弱学校管理水平，不同学校间均衡、协调发展，并按照“渐进改革”原则，从易到难，从乡镇内学校间均衡做起，逐步扩大到乡镇间的均衡，进而扩大到整个市域内的基本均衡。