论我国抽象行政行为实践中的法律问题及救济机制

摘 要：抽象行政行为是行政管理的不可缺少的方面。随着我国法治进程的推进，抽象行政行为在行政管理过程中的作用日益突出。但实践中的抽象行政行为的违法损害的发生已不再是偶然， 给行政相对人造成损害的现象也引起了人们的广泛关注。如果仅对具体行政行为的违法损害予以救济，很难全方位地保护公民的权益，公民的权利不能得到有效地救济。因此，我们有必要对抽象行政行为违法损害的国家救济、救济途径等问题进行深入探讨。本文通过对抽象行政行为概念、特征以及我国抽象行政行为实践中的法律问题分析，并结合国外抽象行为的司法实践，浅论如何完善抽象行政行为救济，从而更全面保护公民的权利。

关键词：抽象行政行为 法律实践 救济机制

中图分类号：D922 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2015）05-0382-01

一、抽象行政行为及其特征、分类

抽象行政行为是与具体行政行为相对的理论概念。抽象行政行为是指国家行政机关制定行政法律规范的活动，包括制定行政法规、规章的行政立法行为和制定其它规范性文件的行为。

抽象行政行为应该具备以下特征：第一、应该具有普遍约束性。抽象行政行为以不特定的人或事作为行为对象，它针对的是一类人或事，而不是特定的人或事。第二、应该具有反复适用性。抽象行政行为对某个区域内在某个特定时期发生的同类事件可以反复适用，并不因一次适用而失去效力。第三、应该具有不可诉性。抽象行政行为不能作为行政诉讼行政救济的对象为法院在审理行政案件时进行审查。

抽象行政行为可以分为执行性的抽象行政行为、补充性的抽象行政行为和自主性的抽象行政行为。执行性的抽象行政行为，是指为执行法律或者上位规则制定具体实施细则的行政行为，其特征是不创设新的权利义务。补充性的抽象行政行为，是指根据法律或者上位规则规定的基本原则和制度，对原法律或者上位规则需要补充完善的事项作出规定的抽象行政行为，其特征是在基本原则和基本制度约束下创设一部分补充性的新的权利义务。自主性的抽象行政行为，是指行政机关直接对法律或者上位规则尚未规定的事项，在根据宪法和组织法规定的管理权限内，根据行政管理的实际需要自主创设权利义务的抽象行政行为。

二、我国抽象行政行为实践中的法律问题分析

抽象行政行为是行政管理的不可缺少的方面，但是由于监督不力，损害行政管理秩序，侵犯行政相对人合法权益的现象屡见不鲜。现行立法在确定抽象行政行为的法律责任时，存在着责任主体和责任内容不健全以及责任形式不完整的问题。目前，我国越来越多的公民敢于拿起法律武器，维护自己的合法权益，抽象行政行为也理应引起人们的关注。

1.关于抽象行政行为不作为现象

抽象行政行为不作为是一种立法懈怠行为，是指行政机关不依法制定、修改或废除行政法律规范包括规范性文件，致使相对人的权利义务受到影响的行为，其实质是行政立法机关不认真执行自己的立法自由裁量权。抽象行为是具体行为的基础，从而影响具体行政行为的执行，使其无法做到“有法可依”。行政主体作为国家行政权的执掌者，如果不能充分有效地行使权力，应视为不作为，是行政权力与行政责任脱节的表现。它不仅严重侵犯了社会公共利益和相对人的合法权益，同时阻碍了我国立法的进程。

2.关于抽象行政行为的不可诉性问题

随着法治进程的发展，人们更多关注行政权利的监督。现阶段，抽象行政行为具有不可诉性，不在司法审查的范围之内。

第一、《行政诉讼法》对抽象行政行为不予审查。《行政诉讼法》之所以排除对抽象行政行为提讼，其原因有：（1）抽象行政行为多由立法机关及行政机关依法定程序制定，违法的可能性极小；（2）抽象行政行为是基层行政部门的执法依据，但目前我国立法尚不很完备、健全；（3）目前的体制下，法院尚不具备审查行政机关抽象行政行为的能力；（4）抽象行政行为并不直接侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，只有执法部门在适用抽象行政行为时所作出的具体行政行为才有可能造成直接侵权。因此，受害人可以通过对具体行政行为的诉讼，保护其合法权益。

第二、《行政复议法》对部分抽象行政行为进行间接审查。行政复议只对具体行政行为进行审查，对抽象行政行为进行间接审查，即对行政机关制定、规范性文件的行为进行有限审查。

三、不断完善我国抽象行政行为的救济机制，保障公民的合法权益

如上所述，目前我国对抽象行政行为违法损害的救济存在两种情况：一是司法上的拒绝直接救济；二是行政上的有限救济。依据《行政诉讼法》，抽象行政行为不被司法直接审查。同时，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第6条又明确规定，针对抽象行政行为违法损害的赔偿请求，法院不予受理。我国法律的明文规定和司法实践将抽象行政行为的违法损害排除在直接司法救济之外。此外《行政复议法》有限制、附条件地赋予相对人，当其认为具体行政行为所依据的其它规范性文件这种抽象行政行为不合法，给其造成损害时，可以通过行政复议的途径进行救济的权利。

因此，在我国，抽象行为的监督以及救济制度还不够完善，应该结合我国的国情，不断完善我国抽象行政行为的救济机制。

第一、立法救济

根据我国宪法及相关法律的规定，全国人大有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、行政决定以及命令；县级以上地方人大及其常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令；乡、民族乡、镇的人大有权撤销乡、民族乡、镇人民政府违法或不当的决定和命令。据此，如果行政机关不及时修改或废止与上级法律规范相抵触的行政规范，即构成抽象行政不作为。从而看出，立法机关或权力机关对于行政机关拥有有效的监督权。

第二、行政救济

应该通过立法将抽象行政行为纳入行政复议的受案范围，赋予利害关系人对抽象行政行为申请复议的权利。此外，根据宪法和有关法律，上级行政机关对于下级行政机关有监督的权力和义务，下级行政机关的违法行为可能是上级机关自己发现的，也可能是公民向其检举、控告后发现的。因此，公民可以通过向不履行制定行政规范性文件义务的行政机关的上级机关反映其违法或不当行为，由上级机关监督下级机关。

第三、司法救济

在我国现行法律规定下，对于抽象行政不作为不服不能直接对其提起行政诉讼。因此，我国行政诉讼应及时作出调整，收纳更多的关于抽象行政行为的司法救济，这也是国际规则的要求。

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