四川“省直管县”财政体制评价分析

近年来，全国各省（区、市）扎实推进“省直管县”财政体制改革。2007年7月，四川省政府颁布的《关于开展扩权强县试点的实施意见》标志着我省财政“省直管县”试点工作的正式启动。省政府按照相关中央文件精神并结合四川省自身的经济发展状况，截至2012年底，已从全省181个县级单位中选择了59个纳入扩权强县的试点范围。

“省直管县”本质上是一个地方政府辖区的最优规模确定问题，也是一个地方财政体制的集权与分权的问题。毫无疑问的，“省直管县”财政体制改革是适应市场经济要求、建立统一规范的分税分级财政体制的重要制度创新与保障；也是加快县域经济发展、缓解县级财政困难的重大创新举措；更将为行政上的“省直管县”改革创造条件、铺平道路。从长远看来，将对推进我国行政运行成本的降低和行政效率的提高，产生巨大而深远的正面影响。

试点情况：增强了县域经济的综合实力

财政“省管县”工作的进展概况

随着“省直管县”改革在全国范围内的大面积铺开，四川省也于2007年7月启动了首批27个县（市）进行“扩权强县”试点，2009年又新增32个县，并赋予了扩权试点县（市）与地级市相同的部分经济管理权限，包括计划直接上报、财政审计直接管理、税收管理权部分调整、项目直接申报、用地直接报批、资质直接认证、部分价格管理权限下放、统计直接监测等八个领域的56项经济管理权限。其中，自贡、泸州、德阳、遂宁、内江、南充、广安、资阳、巴中9个地级市所辖县已全部纳入了试点范围。（见表）

扩权强县取得的阶段性成效

四川省是人口大省，辖县众多，且全省181个县（市、区）的基本情况差异很大：其中有7个平原县，12个山区县，40个丘陵县。人口在百万以上的县22个，50～100万之间的县56个，50万以下的县67个。2009年59个扩权试点县（市）实现地区生产总值为4753.6亿元，比上年增长14.8%，高于全省平均水平0.3个百分点；规模以上工业增加值1759.5亿元，比上年增长30.3%，高于全省平均水平9.1个百分点；民营企业增加值2584.5亿元，比上年增长18.9%，高于全省平均水平1.1个百分点；全社会固定资产投资3559.4亿元，比上年增长81.6%，高于全省平均水平23.5个百分点；地方财政一般预算收入134.1亿元，比上年增长24.4%，高于全省平均水平2.5个百分点。2011年，59个扩权县城镇居民人均可支配收入达到16155元，比2010年增长17.2%，增速较2010年提高了2.8个百分点，超出全省平均水平1.4个百分点。

实行“省直管县”的财政体制以来，各试点地区取得了比较明显的成效，主要表现为改革工作机制及财政“省直管县”体制基本形成、各项放权政策基本落实、扩权试点县主要经济指标明显提高、行政运行效率亦有所提高、公共财政保障能力显著增强等等。不仅有效缓解了县乡财政困难，而且在一定程度上促进了县域经济发展。

政策建议：结合实际 采取措施

与经济较发达的东部强县相比，西部地区的县域经济相对落后，且各县在地理条件、经济基础、人口资源上也存在着巨大的差异。因此，在省直管县财政体制改革的推行过程中，面临的问题也更加的复杂。我国现行的行政管理体制及行政资源的配置仍在“省-市-县”的框架下运行，基于对这一现状的考虑，提出了“省直管县”财政体制改革更具体、更有针对性的建议。

建议一：合理划分省以下各级政府的事权与财权

首先，明确划分各级政府的事权是建立完善的省管县财政体制的前提。具体应结合四川省的实际情况，遵循适度分权、受益和职能优势的原则，建议以法律形式明确省、市、直管县（市）的各自专有职权以及应由两级以上政府共同承担的职权，尽力消除政府职能中的“越位”和“缺位”现象。

其次，依据事权划分的结果，确定财政的支出责任，保持财权和事权相一致。具体可按照以下原则进行：与省、市、县（市）专有事权对应的支出责任应由省、市、县（市）各自承担；区域性事务的处理应按照区域覆盖的范围和任务的性质和特点，由中央、省、设区市、县（市）根据权责和能力的大小分别负担。

建议二：协调省与市、省与县、市与县之间的利益关系

“省直管县”不是要将直管县（市）与设区市割裂起来、对立起来，相反，依然要发挥设区市的辐射作用，带动直管县（市）共同发展，形成优势互补、良性互动，实现城乡统筹协调发展。

一是在处理省与市的关系上，即要求省级财政对发展滞后的设区市给予财力支持，促进其发展，又要求设区市处理好发展本级经济与协助省级做好省直管县各项工作之间的关系。二是在处理省与县的关系上，省级应时常关心县（市）的工作进展，加强与县（市）的直接对话，及时了解县（市）工作中遇到的问题；县（市）也要积极向省级汇报，主动反映工作中的障碍与困难，或者新想法、新思路。三是在处理市与县的关系上，县（市）在行政上仍然是由市级领导，市级仍然要加强对县（市）的协调和监督，同时，市级也需要转变思想，加强与县（市）的合作意识，从发展经济和提高人民生活水平的角度出发促进地区间协作与共同发展。

建议三：完善“省直管县”下的转移支付制度

建立规范的转移支付制度的根本目标是实现地方基本公共服务能力和水平的大体均等。省以下财政转移支付制度重点应放在：

逐步建立以均等化为目标的转移支付制度。从转移支付的整体组合模式选择来看，建立一个以公式化为基础、一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系，有利于区域均等化目标的实现。当前需要做的工作是清理支出项目，简化支出形式。建立严格的项目准入机制，减少专项转移支付项目建立的随意性和盲目性，对不符合准入标准的专项转移支付要逐步进行调整、压缩和清理。

致力于建立科学透明的转移支付制度。首先，在转移支付资金的测算分配上应更加科学合理，选取一些不易受人为控制、反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，如人口数量、人均GDP、城市化程度等来确定转移支付额。其次，应公开转移支付制度资金测算分配事宜，接受社会各界监督。公开支付额度，增加透明度，减少地方政府之间经常性、非正常的博弈。

形成以政府监督为主体的多方位监督机制。首先，建议建立一个平行于本级财政部门，隶属于上级财政部门的资金转移监事会，使其成为一个既具有权威性，又能确保财政转移规章制度有效发挥作用的监督机构。其次，需要不断完善地方财政部门的自律体系，提高地方财政部门自我管理、自我控制能力。同时，建立重大项目和重点项目转移支付公式制度意义重大，最后还需要加强专项转移支付资金的审计力度，形成多方位的监督机制。

（本文第一作者系西南财经大学财税学院教授、博士生导师）