亚太安全环境对两岸关系与台湾安全的影响

前 言

长久以来，两岸关系一直受到国际和区域环境变动的影响。冷战时期的两岸关系发展受到美国围堵政策的战略利益与美中交往下经济考量的影响，不同时期的两岸互动关系相当程度反映出当时国际和区域环境的变化。冷战之后，亚太区域环境，尤其是亚太安全环境出现结构性的变化，对于两岸关系自然也产生重要影响。

作者认为冷战后亚太安全环境的结构性因素，大致可以分为四项：美国存在、美日安保、交往中国、与多边外交。这四项结构性因素如果以国际关系理论解释，则分别是霸权稳定、集体自卫、建设交往、与多边主义。四者之间当然有着密切的关连性，但是彼此之间存有部分互补关系，基本上仍然是受到美国亚太安全战略考量影响所呈现出的区域安全架构<1>。

亚太安全环境的稳定一直受到相当的挑战，主要来自部分国家的质疑与挑衅作为，因此也导引出相关政策的转变或补充。作者亦同时指出相对应于四项结构因素，现有亚太安全架构的四项另类发展，亦即海路对抗、挑战现状、威胁平衡、与特别外交，而前两项是区域国家的可能挑战，后两项则是美日等国的配套互补措施，因此可以归纳为「霸权稳定 vs. 海路对抗、「集体自卫 vs. 挑战现状、「建设交往 & 威胁平衡、与「多边主义 & 特别外交四种动态结构性因素。这四项挑战与转变，代表着亚太安全环境正在形成一项新的动态平衡，而两岸关系与台湾安全自然将受到重要影响。基于对亚太安全环境结构的观察，本文将检视亚太安全情势的结构因素与近期变化，并指出对于两岸关系互动与发展的可能影响。

壹、霸权稳定 vs. 海陆对抗

一、霸权稳定：美国军事存在

冷战结束之后的亚太安全环境，最为特殊的结构性特征，就是美国在亚太区域的单极主导地位。两极对抗的国际体系由于苏联的瓦解而终止，使得美国成为唯一的超强，单极主导国际秩序，其在军事、经济、政治、科技等层面均处于相对优势的地位。因此，美国对于全球各区域的安全与军事议题，也扮演着举足轻重的霸权国角色，美国是否持续保持或强化其在各区域安全与军事承诺，就成为各区域在冷战之后能否维持和平与安全的决定性因素。如果美国决定减少或撤出对某区域的军事承诺，则可能因此产生「权力真空（power vacuum），使得区域内各国在安全困境的逻辑之下，将会进行军事竞赛，或甚至核武扩散，因而将可能导致危机会战争的出现。所幸，美国国内虽然有许多不同主张，但是美国政府的政策表现出基本战略设计的一致性，持续美

国军事的存在与安全承诺，是美国建构其在全球各区域安全与军事战略的主要基石。在亚太区域，在担任美国国防部助理部长的Joseph Nye就在一九九五年指出，美国未来二十年的亚太安全政策的基础，就是继续维持美国在亚太地区的军事力量，以维护美国利益和亚太安全<2>。

就国际和平与安全而言，霸权稳定理论指出透过霸权国在国际政治与秩序上的安排，确保与维系国际与区域安全与和平，因此超强的存在有助于建构与维持国际与区域安全。超强在军事、政治与经济方面的主导性优势地位，一方面使得区域强权国家不愿直接向其挑战，另一方面透过超强主导的安全体系，整合其它国家采取与超强合作政策，并建构相关国际组织与国际规范，维持国际与区域和平与安全<3>。霸权稳定理论应用在国际安全的另一层面，是特别重视如何确保与维系稳定与和平的现状（status quo）。因为稳定与和平的现状，最符合既得利益的强权国家，特别是居于霸权地位的国家，稳定与和平的现状不仅代表霸权的威望，也代表着经济利益的持续，并可提高次级强权国家挑战权力结构的成本，毕竟霸权之所以有意愿去创建并维系国际经济与政治秩序与体制，是因为自由经济体系与和平的世界秩序，符合霸权国本身的利益。

美国在冷战之后成为唯一超强的论点，并没有引起太多质疑。美国国防部国防情报局在一九九七年所做的「全球安全评议（Global Security Assessment）中，开宗明义指出该项报告内容基于两项有效的基本假设：一是美国继续做为政治、经济与军事上的霸权，二是美国仍继续在世界性的事务中伴演一个积极介入的角色<4>。因此，美国在冷战之后事实上并没有因为苏联威胁的解除而全面撤退其在全球的军事存在，相反地，美国反而在亚太、欧洲、与中东地区，增加其军事与安全的承诺。美国非但加深其与冷战时期盟友如日本、南韩与澳洲的军事同盟关系，加强和其它国家如新加坡、马来西亚与菲律宾的军事合作关系，且与冷战时期的对手，如俄罗斯、中共与越南，扩大交往的范围与议题，以维护现状的稳定，同时强化其霸权的地位。

一九九七年以前，亚太安全议题的焦点在于如何维持经济发展，但是东亚金融危机严重改变了区域经济、政治、安全情势，甚至心理认知。日本成为经济超强的期待已经不切实际，更凸显的是日本政治面对国际事务的长久问题，换言之，缺乏政治领导的意愿与能力。相对的，美国霸权稳定的角色与功能，则是更加显著与重要，无论从军事、科技、经济，到政治层面，美国扮演着区域安全守护者与平衡者的双重主角<5>。此外，由美国在亚太地区的驻军，可以观察到两项事实：第一，相对于美国大量裁减驻扎欧洲的军力，但是在亚太地区的部署却未出现大幅裁减现象。第二，过去在冷战时期的重欧轻况获得相当改善，九0年代中期起，美国在亚太地区的军事部署人员接近十万人次，大约同等于与其在欧洲的驻军数量。而且在美国的亚太地区十万驻军中，虽然大部份派驻在日本和南韩，分别是四万七千人及三万七千人<6>。

二、海陆对抗？

现实主义的国际体系观点认为单极多元之下，区域强权将会逐渐不服超强的安排，而起而挑战并可能形成三极或多极体系。在国际安全环境方面，认为中俄印三国将结合对抗美日欧的观点，并未得到任何掌声。北京与莫斯科虽然彼此结为战略伙伴关系，中共并且购买许多俄罗斯先进武器以提升现代化，且和中亚各国签署领土协议。至于中印关系，虽然仍然有领土争议和中共支持巴基斯坦等问题，但是在印度核试成功之后，双方也在尝试改善关系，因此，也有研究指出担心中国、俄罗斯和印度将会形成大陆战略联盟，对抗美国主导的海洋国家，但是，正如洛杉矶时报社论指出，这种忧心可能是稍嫌夸张一些<7>，因为中俄印三国之间的问题与冲突远大于彼此结合对抗美国的利益，三国轴心的论点实在太过于回到未来的单恋观点。

然而，亚太安全环境却似乎有类似大陆国家对抗海洋国家的倾向，美国的军事存在与安全承诺提供了亚太区域稳定，却也引起部分国家的质疑，主要当然主要是来自于北京的中长期挑战与平壤的眼前麻烦。中国是冷战后的亚太安全环境的主要隐忧，北韩目前正处于不稳定状态，两国不仅在政治制度、意识型态与社经发展上，和其它亚太海洋民主国家有着极大的差异，在安全战略上也同样表现出挑战现有美国霸权的言语和作为。加上日本逐渐发展较为自主且以北韩和中国为潜在威胁对象的安全政策，以及菲律宾在南中国海与北京政府的冲突加剧，因此，Robert Ross最近为文指出东亚将走向两极体系（bipolar Asia），亦即以美国为主海洋国家与以中国为首的大陆国家相抗衡，虽然他是较为乐观的认为东亚在海陆两极体系之下，将处于较为和平的安全环境<8>。

北京政府对于美国的霸权主导一直存有戒虑，也指控美日安保新指南、TMD的发展与部署、甚至美国处理韩半岛（朝鲜半岛）问题方式等问题，是制造区域不稳定的祸源。在其一九九八年七月发表的国防白皮书中明确指出，「霸权与权力政治仍然是对全球和平与稳定的主要威胁，军事结盟的扩大与加强更是造成不稳定的因素。<9>因此，美国虽然不断强调交往中国政策，希望以建设性与全面往政策，影响北京政府采取较为温和理性的对外政策与态度，可是经过科索夫战争、美国B2 轰炸机击中北京驻贝尔格勒大使馆事件、Cox Report所指出中国窃取美国核武与飞弹信息事件、以及对售等问题，使得北京政府对于美国的霸权领导更表不满。

Ralph Cossa最近在一项日韩安全保障对话座谈中指出，以中共与北韩的长久战略和政经关系而言，北京政府应该对于平壤有相当影响力，然而近几年中共虽然在维持韩半岛现状和平上，与美国利益一致，但是却不愿进一步发挥其对于北韩的影响力<10>；这使得我们不得不怀疑中共真正的战略意图，其实不愿见到韩半岛的统一，尤其不愿统一后的韩半岛继续保持与美国的军事同盟关系。美国军方在与中共进行接触和对话之后，发现中共高阶官员，尤其是将领，普遍认为美国的东亚战略政策是披着羊皮的狼，亦即是包着交往政策糖衣之内，实际是希望围堵防止中国的壮大与发展，这种极度不信任和怀疑的态度，其实正提供挑战现状政策与作为的心理基础<11>。

三、对两岸关系与台湾安全的影响

美国对于亚太安全的重视，当然有助于台湾安全的维持。冷战之后，美国认为亚太安全是符合其重要战略与经济利益，且愿意以十万驻军和双边军事安全协议来展现美国对于亚太安全的承诺，因此，台湾安全与和平是美国整体亚太安全战略中的重要关键。正如台湾关系法中所述，台海军事冲突或战争将会对西太平洋和平与稳定产生严重冲击，所以必须出售防卫性武器给台湾，以维持台湾相当程度足以吓阻中共大规模武力攻台行动的自卫能力。但是，由于台湾关系法并非设计取代中美防卫协议，也不是一项同盟条约，因此台湾关系法仅指出台湾之安全与稳定是美国的重大关切? grave concerns?，美国并会提供防卫性武器给台湾面对可能军事威胁时之自我防卫。

美国对于台湾安全维护的问题在于，如果中共武力犯台，美国将会面临一项两难，如果美国前来防卫台湾，则必定会与中共从此结仇，即使大规模区域战争得以避免，美中两国的「新冷战也将展开，全球国际安全秩序也可能必须重新布局。然而，如果美国不对中共武力犯台做出相当程度军事反应，则美国可能面临亚太和所有其它盟国的质疑，美国亚太与全球安全战略政策将会面临崩盘的可能，此外，对于美国维持其霸权领导的道德支柱，亦即民主政治和自由经济，将会如同另一种「历史终结一般，从此失去正当性与号召力量。

在这种战略两难的限制之下，因此，美国对于两岸关系最核心的主张，一直是强调「和平解决。从三报一法，亦即上海公报、建交公报、八一七公报、与台湾关系法，均强调两岸之间的问题，应该以和平的方式解决。两岸问题和平解决，无论是何种制度之下的解决，最符合美国亚太安全与经济利益。对于美国行政部门而言，台湾的战略重要性已经不如冷战初期一般，美国在台的经济利益也与大中国经济圈相当程度整合，有时反而是美中关系的绊脚石，这些变化均对美国对台政策产生重要影响。但是，美国国内民意与国会对于台湾安全相当重视，台湾的民主化更是美国价值的具体实践，加上台湾对美外交的努力，使得任何美国执政政党必须顾及维护台湾安全与两岸关系稳定的重要性，这也是为何每次美国总统竞选期间，所有候选人均表示会加强对台关系并保障台湾安全，然而，重视台湾安全并不意谓必须出兵协防，相反的，美国的民意超过一半以上不占成美军协防台湾，上任之后的美国总统均一反其竞选时的强硬语言，采取强调两岸问题和平解决的公式政策。

因此，现今美国主导的亚太安全环境中，就两岸关系与台湾安全而言，「和平（peace）与「自卫（self-defense）是两项基本原则。和平的重点是现状和平，而和平解决仅是对于两岸关系发展的政策期望，但是主要还是希望维持现状的和平与安全。自卫层面则是针对中共不断武力威胁解决的因应原则，台湾关系法其实一方面保障台湾有足够武器可以自我防卫，一方面也不排除美国协防的「集体自卫的可能性，主要就是针对中共武力威胁的吓阻措施。至于前述Robert Ross 认为如果亚太地区走向以美中为主轴的海陆对抗将会较为稳定，其实是忽略了的关键性，因为美中海陆对抗之下，两岸关系与将成为美中两国的冲突与胶着之处。

贰、集体自卫 vs. 挑战现状

一、集体自卫：美日安保体系

冷战之后，苏联对于北太平洋的威胁已经减缓或解除，美日安保条约的存在必须透过新指南加以重新的定义，以应付亚太安全环境新的变化与发展。基本上，是以集体自卫为战略设计基础，只是涵盖更多的预防性与危机处理的意涵。集体自卫（collective self-defense）概念在联合国第五十一条中有明文规定，亦即「联合国任何会员国受武力攻击时，在安全理事会采取必要办法，以维持国际和平及安全之前，本不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利。此项条文之集体自卫概念，接受国家之间得相互承诺，以区域安全组织或是双边或多边之间签署防卫性军事同盟方式，协助维护彼此的国防安全，只要该项安排是有助于维护区域和平与安全<12>。第八章就是有关区域性国际组织在维护区域和平与安全方面的规定，这种以区域安全组织或是双边或多边安全协议方式，结合国家间共同的能力与决心，提高未来挑战现状和平与稳定的侵略成本，以维护区域和平与安全的作法，作者称之为「预防性集体自卫（preventive collective-self-defense），换言之，不是单纯的集体性武力自卫行为，而是为了保障区域和平与安全不受破坏的预防性集体安排。美日安保体系对于日本安全保障的重要性可能超过冷战时期，因为过去美日安保其实是美国全球围堵政策的一环，而现在的美日安保是美国维持区域平衡的重要机制，日本在新安保体系的角色也大不相同，由单纯美国军队前进部署的基地提供者，到协助美国军事行动的后勤支助者，美日双方均了解冷战后东亚安全的主要威胁和战争引爆点，不是日本本土，而是韩半岛和台湾海峡，而任何次区域军事冲突都将牵动东亚整体安全与稳定，因此在新安保体系中，日本将提供美军需要的后勤和基地协助，使美军能有更大的弹性空间和支持面对可能的军事冲突<13>。因此，美日安保条约的新指南（new guideline）乃是基于集体自卫概念，一项将两个亚太强权国家的力量与决心相加的集体自卫作法，以维护亚太安全与和平的战略设计。新修正的美日安保条约希望能够确保亚太和平与安全的环境，而使得区域内国家均受惠于这项安保条约，大多数东亚国家也视美日安保条约为维护亚太安全的主要支柱<14>。

这一两年日本的外交政策与战略转变引起相当注意，由一九九八年两次外交访问事件，可以观察出日本在区域安全与外交政策的微妙转变。一是南韩总统金大中访日，和前首相桥本龙太郎的高峰会，初步化解日韩两国的历史恩怨问题，展开两国新的和解关系，并开始进行双边军事交流与演习。另一件则是同年十月访问日本败兴而归，一方面要求日本比照美国支持对台三不政策，但是小渊惠三仅赞成重申一个中国和不支持，对于三不政策的后两不，亦即不支持两个中国或一个中国一个台湾，以及不加入任何以国家为要件的政府间国际组织，日本则对此二不不做出任何支持承诺；另一方面则是不断提及历史和道歉问题，使得日本感到两国之间的差异；当然并没有空手而回，日本如同经常一般同意给予中国大量经济援助和贷款<15>。

日本反对重复美国的三不政策，其实是出于美日安保之下的安全考量，并且希望在区域安全政策保留一些自主性。日本认为三不政策可能将台湾排除在美日安保适用范围之外，因为向来的共识是如果台湾宣布法律独立（de jure independence），则美日将可能不会前来军事防卫台湾，但是三不政策中的第二不，即不支持两个中国或，将会使得中国掌握解释权力，因此如果中国主观认定台湾走向两个中国或而出兵攻，则美日将自缚于三不承诺的困境中。其实，柯林顿政府及其中国专家们就是希望透过三不政策排除中美关系中的障碍，对他们而言，三不政策是排除中国对美日安保涵盖台湾的疑虑，也是奖赏中国接受交往政策的鼓励，但是，这种作法显然并未获得日本的认可，也未得到美国国会与国防部的支持。

至于有关一九九七年新安保指南中日本「地区（areas surrounding Japan）的定义问题，日本和美国政府均强调是一个「事态（situation）而非「地理概念，亦即「对日本和平与安全具有重要影响的事态，且指出这项解释不是刻意回避的作法，而是一种战略和军事的现实常识<16>。因此，日本是否会提供美军协助，除了美国是否提出要求配合外，端视在此区域内所发生的事态是否对日本安全有重要影响而定，而何谓对日本安全有重要影响也依事态性质而定，因此对所谓「日本地区的认定，如果过于执着于狭义的地理范围观念，则无法掌握美日安保集体自卫概念的核心关键。

今年（一九九九年）美日安全合作议题中最受注目的当然是TMD问题，日本防卫厅提出一项在一九九九会计年度美金八百万的TMD共同研发经费预算，这是一项参与美国海军神盾飞弹军舰的飞弹防御系统，双方也已经同意在 heat shields、kinetic warheads、heat-seeking guidence systems 和 rocket engines 等四个项目进行共同研发。在此之前，日本已经参与美国有关TMD可行性的研究，并也已经花费近五百万美金在此项「可行性研究上，现由可行性研究到共同研发是重要且关键的一步。这当然也是受到1998年5、6月间印度和巴基斯坦的核武试爆，以及同年8月北韩试射大蒲东一号导弹道至日本近海所致。然而，值得注意的是日本虽然与美国进行TMD的共同研发，但并不表示日本已经加入TMD，关键仍在未来TMD技术的成熟度和预算考量两方面，如果美日TMD共同研发无法获得有效可靠的成果，则TMD必将成为水中阁楼；再者，就算未来TMD研发取得相当成效，庞大的预算必将在日本政界引起激烈的辩论的拖延<17>。

二、挑战现状？

任何不满现状秩序安排与权力分布状态的国家，均是「非现状国（non-status quo states），在亚太地区，中国和北韩均被认为是不同程度的非现状国。尤其是中国，经过二十年的经济发展，今年十月一日中共庆祝建政五十周年时，穿著五十年前在天安门前宣布中华人民共和国成立时同样的服装，向全世界宣告着中国走向「富国强兵的决心<18>。这种类似日本明治维新时的口号，提醒亚太国家注意中共未来挑战现有亚太秩序的发展，尤其是在其经济与军事均走向现代化的同时，政治上却加速紧缩共产控制，并强化民族主义的宣传与激化，使得相关国家更加担心中共可能会从非现状国家转变为修正国家，亦即明确企图改变现状秩序安排并希望取得区域霸权地位。新闻周刊因此指出以华府的眼光来看，中共国庆活动是另一个令人迷惑的精神分裂例子，有时友善，还记得九月中旬与柯林顿在APEC领袖会议的和善气氛吗！这时却摆出令人警惕的数以万计的军队与战斗武器<19>。

由国家对于区域内的防御性武器和结盟的质疑与反对，可以推论该国是非现状国家或修正国家，依据传统安全困境（security dilemma）理论观点，攻击性武器会造成周遭或相关国家的安全威胁，使得其它国家必须同样发展类似的武器系统以提升自身安全保障，但是却也提升区域军备竞赛与安全困境，至于防御性武器则应该不会引起同样的质疑与威胁<20>。然而，如果非现状或修正国家，必然会对于任何军事武器或结盟感到强烈安全威胁，因此会激烈反对其它国家部署防卫性武器系统与军事协议，自己也会发展类似或对抗的武器或结盟。由中共对于美日安保和TMD的质疑与反对，可以证明中共其实相当敏感于区域安全秩序以及其自身的权力地位。

日本于是开始建立较为积极和自主的区域东亚安全政策，近程和中程考量是基于北韩所引起的东北亚紧张情势，长程则是出自于对中国未来可能的挑战与威胁的不安。自从中日两国于1972年建交以来，日本采取经济交往政策，以大量的援助、贷款、投资和贸易协助中国的经济发展，即使日本泡沫经济结束之后，本身面临不景气近十年，日本仍然未尝改变这项经济交往的对中政策。日本希望以经济交往使得中国在对外政策上，尤其是东亚区域安全问题上，采取较为温和与开放的态度与作为。显然，二十余年的经济交往并未达到预期效果。之后，中国加速军事现代化计画，一九九二年人民大会通过国家法，将整个南中国海划进中国范围之内，并在1995年占据美济礁（Mischief reef）；1995年中国的核武试爆更提醒日本再次注意到中国是东亚区域的唯一核武国家；1996年的台海飞弹危机更是一次接近战争边缘的演出；至于中国强烈质疑并反对美日安保新指南和日美TMD研究，并认为自卫本质的TMD研究会破坏区域和平且将导致区域军事竞赛，意味中国将会进一步购买和布署武器设施与飞弹系统，这些警讯使得日本政府和民众感到不安，国内开始辩论新的安全政策，以及重新解释或修改宪法的可能性，使日本得以较为主动与自主的面对可能的安全挑战。

三、对两岸关系与台湾安全的影响

对于两岸关系而言，传统安全困境理论有关攻击和防御性武器的区别，无法适用于两岸关系之上，换言之，攻击性武器的增加才会使得其它相关国家感受到安全威胁，防卫性武器应该较不会产生安全困境的两难，这种理论无法应用于两岸关系，因为中共认为即使是纯防御性武器也有可能使台湾更具信心而逐步走向独立，因此北京政府不断指责美国未遵守八一七公报内容，该公报中，美国将逐渐减少对售，无论是质或量两方面。中共并不断攻击美国国防介入中国内部事务，最近的例子则是朱?基在五十周年中共国庆之前，在众多国防商业巨子面前指控美国支持李总统两国论主张<21>。美国方面，传统较为重视美中关系的学者和国务院官员，对于中共这项敏感关键，似乎有逐渐接受的倾向，Thomas Christensen 甚至主张美国不应该让日本参与TMD共同研究，以避免中共的不满与挑衅，当然更是不可让台湾加入TMD<22>。所幸台湾关系法强调对售的重要性，而美国国会最近又要求国防部的对售必须事先咨询国会，使得台湾争取有效自卫性武器的外交空间为之扩大。

其实，严格而言，传统安全困境理论基本上不适用于东亚地区，任何此区域的防卫性军事武器均被视为严重安全威胁，尤其是对于如北韩和中国等的非现状国家而言，自己可以发射弹道飞弹，但却反对其它国家发展反飞弹防御系统，自己可以试爆核子武器，但却反对别人组成防御性军事同盟，自己可以占领礁岩建筑工事，但却反对别人派遣航空母舰监视演习活动。因此，如果我们认为减少造成双方安全威胁的防御性作为，可以换得这些非现状国家的让步与合作，则可能是过于乐观甚至天真的评估。撰写「既将到来的美中冲突一书的作者Ross Munro，最近又再美国保守阵营主要杂志 National Review为文指出，中国决心走向成为二十一世纪的亚太超强，但是首要问题则是必须解决，因为不是中国内政问题，而是美中关系的重要战略问题，民主台湾的存在是北京专制政府走向区域超强的绊脚石，因此他提醒美国政府必须有此认知来面对将来的两岸关系与台湾安全问题<23>。

美国政府其实了解两岸关系可能会影响亚太整体安全环境，许多政策宣示均不断强调此点，因此，柯林顿政府一直不断在寻找可以降低军事冲突的外交作为，只是这些作为看在台湾的眼里只是进一步牺牲台湾的国际空间与尊严，所以也遭受到台湾的抗拒。所以，换个角度而言，台湾也可视为某种特殊类别的非现状国家，这是由于台湾一直不满当前国际社会和亚太国家对于台湾地位的限制，一个事实上的独立、政治民主和经济繁荣的国家，却不被任何一个东亚国家所承认，伴随着台湾日渐成形的自我认同与民主化，台湾政府也加强扩展国际生存空间与国际组织的参与。然而，美国与相关国家一直认为同为自由民主国家的台湾应该相当程度了解和接受目前结构性限制的无奈与安排，而且由于非官方与实际官方关系密切，所以也就不太认真面对台湾内部民主化所带来的外交政策变化；再加上台湾进来感受到美国柯林顿政府的中国政策，逐渐有以牺牲台湾利益来交换北京政府合作的倾向，因此李登辉总统的「特殊国与国关系可谓也是对相关国家的当头棒喝，提醒台湾也是一个非现状国家，当然在程度与诉求上与其它非现状国家有着完全不同的差异，可是美日应该体会到对台湾适当的交往与逐渐的整合也是必须的，否则台湾虽然不会是破坏环境的炸药，但却可能是导火线。

因此，如果我们可以证明两岸关系与台湾安全问题，是一项结构性与战略性议题，则美国与台湾之间的利益是一致的，维持现有和平与安全不是因为缺乏更好政策的不得不选项，反而是符合相关各国对于安全与发展的最大公约数，因此压缩台湾利益与空间的作为，只是在美中关系天平上替对方加注有利筹码，台湾可能也必须暂时将参与和名份作一区隔，使得两岸关系与区域安全不仅在结构与战略上相关连，更可以在政策与战术上相呼应。

参、建设交往 ＆ 威胁平衡

一、建设交往：交往中国

从一九九四年起柯林顿政府的「中国政策逐渐浮现出清晰的政策取向与战略设计，亦即「交往与扩大（engagement and enlargement）政策，或简称之为交往政策<24>。主要论点就是由于是一个日渐壮大且不稳定的非现状国家，因此基于现存霸权稳定与集体自卫所建构的亚太安全环境与结构情势之下，如果同时加强与中共的广泛交往且提供足够的诱因，将最有可能使得中共融入区域与国际社会，转变为满足于现状的国家。因此，交往只是一种手段与过程，最终希望引导中共成为现存国际规范与国际组织体系之中，扮演其在国际体系应有的角色与功能。

「交往(engagement)已经成为美国与中共双方关系的魔术字眼，主导着目前两国关系发展的方向与内容。在许多美国之东亚与中共政策宣示与安全研究文章中，与交往有关的字眼不胜枚举，例如「有限度交往（conditioned engagement）、「建设往（constructive engagement）、「全面往（comprehensive engagement）、「务实往（pragmatic engagement）等。早在一九八0年代，美国为了抗拒国际社会经济制裁南非实施种族隔离政策，里根政府提出「建设往政策，认为唯有透过积极且全面的交往，才有可能真正影响南非政府的政策，否则在抗拒国际社会的制裁之下，受害的只是更多的南非黑人<25>。基于柯林顿政府的交往与扩大政策，美国与中共展开所谓「策略对话（strategic dialogue）关系，从双方元首的国家访问、高层官员互访以及美国国会议员访问大陆的高层对话制度化，到加强双方在经贸、文化、安全等议题领域的对话与透明度。日本的交往中国政策一直容易被忽视，但相较于美国却是更加深层与广泛。日本虽然早在一九七二年就与中国关系正常化建立外交关系，但是日中关系并未因此正常发展，相较于中美关系虽然是荜路蓝缕，但是在波动之中，双方的共同利益愈形明显，牵引出进一步的合作与交往；日本与中国的关系则一直是在温室中培养着的，相反更为脆弱，容易受一时事件导引出历史恩怨而受创，这也就是为何日本政府对于维护日中双边关系，如同日本能剧一般举步谨慎且缺乏戏剧性变化。日本外务省在一九九六年解释其日渐强化合作关系的对中政策:「是为了协助中国的改革与开放政策，并鼓励中国在国际社会中扮演更加建设性角色。<26>日本接受美国柯林顿政府的交往中国政策是现阶段对中政策的主轴，日本主流对中政策观点是：如果视中国为对手，则它必然会成为敌人。中国的崛起所造成的威胁，直接冲击日本在东亚的利益，而日本如欲在区域政治和安全议题争取发言，则更必须面对中国的挑战和压力。

除了地理环境和政经利益之外，中国对于韩半岛、台湾海峡和东南亚的稳定也有举足轻重的角色，使得日本必须交往中国以维持它这三个区域的利益，并避免任何区域军事冲突发生而影响日本整体亚太利益。其中，日前最具爆发性的区域冲突自然是韩半岛情势，北韩的飞弹试射惊醒了所有日本人，警觉到韩半岛危机可能造成东北亚甚至亚太大灾难，而日本面对北韩的威胁，除了经援之外，并无其它可用资源和政策，必须依赖美国和中国维持东北亚和平与稳定，因此日本的中国政策兼有多重地缘、经济与安全考量和目的。

因此，日本对中国政策的重点当然不是在和平演变中国大陆，而是为了维系自身利益和区域稳定。日本的中国政策是更为积极的交往，包含广泛的各种计画与交流活动，并且多半是在日本政府的大力财物支助之下进行，这一点和美国交往中国政策多半是透过私人企业和市场机制推动大不相同。换言之，日本政府是有计画的以政府资金推动各项对中政策与活动，而美国政府则在官方对话和军事交流上以政府资源推动。当然这项差别也部分肇因于美日两国在对外政策中政府角色的差异，日本当然以政府政策主导对中政策，从政策方针到实际执行均为政府所主导<27>。

日本的积极交往中国政策，包括数个层面：从贸易投资、能源、环境、到军事交流等不同项目。这项积极交往政策是基于日本政府长久推动的「综合性安全（comprehensive security）概念，亦即藉由深化彼此的互赖关系以维持现状和平的延续，其实二次大战后日本对中政策一直都是在类似原则下推动，但是冷战之后更加全面推动强化两国交流互动关系。这种「互赖---综合安全理念是一种强调政治经济关系的自由主义取向理念，认为军事不是唯一影响权力分配的要件，深刻的复式互赖和全面的政经关系也是重要的结构性因素。

然而，作者并不因此认为日本政府和决策者都是自由主义的信仰者，因为其实这种「互赖—综合安全政策是日本最擅长且最有力的作法，透过大量援助和交流计画，让北京政府明显感受到日本经援与交流的益处，减少北京以军事威胁改变现状的动机和诱因。日本的对中政策是基于现实与能力，现实上，中国的地理接近性和崛起壮大，使得日本必须以积极交往方式与其互动和周旋，而无法以挑战抗衡的态度去激怒中国。至于能力方面，并非指日本军事能力薄弱，而是在日本对外安全战略上，军事角色受限于国内法律与政治因素，无法如其它军事强国一般，发挥本土以外的攻击或吓阻战略功能，相较之下，日本的经贸投资和开发援助则是理想的战略工具。

二、威胁平衡

为何美国作为一个霸权国，在与非现状国家进行交往政策的同时，还需要采取一些预防性的自卫与吓阻安排与作为？这个问题可以从修正现实主义权力平衡理论的「威胁平衡（balance of threat）理论加以分析。Stephen Walt提出的威胁平衡理论以修正「权力平衡（balance of power）理论，指出国家并不一定会单纯针对体系内其它国家的权力消长而改变其对外政策，必须视其它国家外交政策所表现出的意图与行为而定；如果新的区域强国具有挑战体系既得利益国家的威胁，则相关国家会针对这项威胁采取权力平衡或积极围堵政策，以防范体系秩序与稳定的改变；换言之，国家的平衡行为（balancing behaviors）并不是单纯针对其它国家权力增长，而应该理解为面对威胁时的反应行为<28>。威胁平衡理论其实是回归传统现实主义观点，是一种较重视权力斗争（a struggle for power），而较不完全接受新现实主义的结构观点<29>，亦即不认为国际体系的结构是决定国家外交政策的主要甚至唯一因素，因此其修正权力平衡理论，指出「被视为具有威胁性的国家，才是较有可能引起其它国家起而抗衡的主因<30>。

所以依据威胁平衡理论，单极体系结构并不必然引起其它国家的抗衡，而是霸权国的外交政策所表现出的行为与意图，才是决定区域强权是否会不服霸权国所主导的国际秩序；例如善意的霸权国所表现出维持现状的政策，而不是积极扩张权力的帝国主义政策，将不会引起同样满足于现状的国家的不满与挑战<31>。同理，单极体系的霸权国在面对其它区域强权时，也会依照该国对外政策的行为与意图，而决定霸权国的政策。一般而言，面对单极体系霸权国主导的国际秩序，区域强国可能表现出三种不同的政策与态度，一是现状政策或现状国家（status quo），二是修正政策修正国家（revisionist），三是不确定状态或非现状国家（uncertain or undecided），而霸权国对于各个不同政策所采取的对策则分别是：结合、围堵、与交往。对于现状体系与秩序尚未表现明确态度与政策的非现状国家，其有可能在中长期转变为现状国家或修正国家；依据威胁平衡理论，霸权国对于这种国家的政策通常会一方面采取容忍的交往政策（policies of accommodation or engagement），以使得其政策能够逐渐明确且支持现状的维系，换言之，就是希望能够和平演变为现状国家。但是另一方面为预防非现状国家挑战现存和平，霸权国会建构相关预防性平衡威胁机制，以维持现状和平。

中共目前就是一个主要的非现状国家，因此美国在进行建设性与全面交往的同时，仍然以维持美军存在亚太地区、强化美日安保体系、加强与其它现状国家的双边军事协议或军事合作关系、发展自卫性反飞弹防御系统、出售防卫性武器给相关区域国家等，就是在维持一个有效的平衡未来挑战与威胁的战略架构与机制，展现维持亚太现状和平的实力与决心。

但是遗憾的是，美国的亚太军事战略设计和外交政策工作，有着相当的实际落差与不协调，有时因为部门利益的关系，表现出令人疑惑的发展。因此，最近著名智库兰德公司（RAND）为美国空军所做的美国对中国政策之建言报告书指出，美国应该修正以往过于乐观评估的全面交往政策，而改采一种「交往与「围堵结合而成的「围和（Congagemen t）政策<32>。其实也就是交往与预防并重的建议，建构有效的平衡威胁的预防战略与军事部署，值得注意的是，该文建议在中国成为真正民主国家并不具威胁之前，美国不应该压迫或鼓励台湾与中国大陆进行统一，因为如果中国持续挑战或修正现状的政策与政体，则美国在此区域的最佳利益则是维持现状，包括台湾事实独立自主的现状<33>。

三、对两岸关系与台湾安全的影响

美国的交往中国政策与台湾安全和两岸关系密切相关。在1950与1960年代，美国对台湾的利益主要是在安全方面：一个围堵共产主义的前进基地。在1970年代，当中苏分裂之时，华府、台北与北京之间的三角关系乃被美国在台湾的安全利益所影响。事实上，在那个时期，华府视中共为一个对围堵苏联有战略价值的伙伴，更胜于它是一个在台湾海峡对峙的敌人<34>。「有战略价值的伙伴此概念导致了1979年美国承认北京政府及结束与台湾的防卫与其它的官方关系。从那时起，美国在台湾的利益主要是在贸易、经济与非官方关系。经由台湾关系法，华府亦承诺其在台湾的安全利益，但其主要关切乃在维持西太平洋地区的和平与稳定。

扩大交往政策则是把选择权置于中共手中，无论是接受现状或是挑战霸权，美国当然希望能以最低成本的交往政策，引导中共接受国际规范与国际组织程序，融入亚太与国际社会体系。中共至今并未尝试积极建构反美的战略联盟，而且在部份国际安全议题上，开始接受国际规范与国际组织的架构与作法，例如中共在一九九七年签署全面禁止核武试爆条约（Comprehensive Nuclear Test Ban Treaty， CTBT）、批准了化学武器公约（Chemical Weapons Convention）、并且与联合国秘书处签署备忘录加合国维持和平行动的Standby Arrangement；此外，中共也在部份议题上采取保守接受美国的态度。但是，交往政策却无法阻止中共将飞弹技术移转给巴基斯坦和伊朗，交往政策亦无法预防中共利用民族主义激起反美浪潮，交往政策忽略了中国政治体制的本质，并且在过程中牺牲了美国真正盟友的利益<35>。

另一方面，美国的政策则是确保其一旦需要采取围堵政策的时候，一切均已就绪，随时可以面对中共不满的挑战，所以如果中共采取修正政策，则将会遭受到美国霸权军事力量与集体自卫的共同抵制。一九九六年三月的台湾海峡飞弹危机事件中，美国派遣两艘航空母舰到台湾海峡区域，就在显示美国扮演维护区域和平「平衡者（balancer）的角色，强调美国在亚太地区的政策是以美国军事存在与双边军事同盟关系为基础的集体自卫式的维持现状政策。

美国和日本的国力与军事能力虽然远超过北韩和中国，但后者制造麻烦与动荡的能力从未被低估过，因此韩半岛和台湾海峡一直被视为东亚安全危机的主要引爆点。面对这些非现状国家的最佳策略当然是萝卜与棍子齐备，一方面交往引诱其采取合作开放政策，另一方面展现平衡威胁的防御和吓阻能力，美日双方似乎相当程度掌握到这项两手策略的精髓，只不过有时在外交层面似乎让步过多，反而对自己造成束缚，并失去可信度。

三不政策就是交往政策不让步过多的个案，柯林顿政府十分希望尽可能降低对于美中交往关系的负面效应，因此一改过去战略模糊的作法，对台湾地位和国际参与采取明确定义和反对，虽然在台湾安全保障问题上仍然维持原有模糊政策，可是这种画蛇添足的三不政策，并未受到足够支持，反而让中国得寸进尺，进一步孤立台湾，终于迫使台湾以两国论反击，使得区域和平遭受另一次摇动，美国应该学习到相当教训。此外，三不政策也使得美国在东亚最重要的盟邦日本处于十分尴尬的立场。

肆、多边主义 ＆ 特别外交

一、多边主义：亚太多边安全对话

多边主义（multilateralism）是指「两个以上国家之间，藉由长期合作、制度性的方式，拟定普遍性的行为规范，以共同解决国际性的问题<36>。因此，多边主义并不一定与区域主义相矛盾，也不一定是全球主义的代名词；不同于后两者以地缘和范围为标准，多边主义系指涉参与国家的数目和互动模式与过程为概念的核心，因此，多国（multi-national）并不一定是多边，必须在互动关系中展现 John Ruggie所谓的多边主义三大特性：分别是不可分割性（indivisibility）、非歧视性或普遍原则（nondiscrimination or generalized principles of conduct）、以及扩散性互惠（diffuse reciprocity），Ruggie以集体安全体系解释不可分割性，亦即对一个国家的攻击被视为对全体国际社会的挑衅；非歧视性或普遍原则是指涉对所有成员的一视同仁，GATT体制的最惠国待遇（MFN）就是这项原则的应用；至于扩散性互惠则是国家并不依赖单次或特殊的交换，而是注重长期关系的再承诺<37>。

冷战后国际安全的发展面向有助于多边机制参与，主要的原因包括：一、以国际安全（international security）或区域安全（regional security）代替国家安全（national security），强调区域内所有国家的共同安全，扩大安全困境的角色扮演；二、以共同利益（通常是经济或环境利益），加强经济合作的建设往，进而产生基于自由经济体制的互信，避免零和游戏；三、加强国际规范与机制取向，强调合法性与正当性国际行为，重回国际组织处理安全问题，方法上包含预防外交与维持和平等。

亚太地区的多边安全合作，是以共同性安全（common security）与合作性安全（cooperative security）为建构亚太安全的两项主要理论概念。共同性安全强调国家之间的安全是相互依赖的，区域内国家共同具有维护区域安全的责任，个别国家的安全与生存，不是经由敌对吓阻其它国家而达成，而是经由共同防范危机或战争的发生，以维护区域内的和平与安全环境<38>。至于合作性安全则是指涉安全问题是多层面向，且必须经由国家间相互合作方式面对安全问题的处理，并强调以对话方式建构合作处理多重安全议题的习惯与机制<39>。

基于共同与合作安全理念，亚太多边安全合作的建构系以对话方展开，特色是同时建立「第一轨道（First Track）与「第二轨道（Second Track）的多边安全对话机制。第一轨道是指官方的区域安全对话论坛，第二轨道则指非官方之学术界、政府个人、民间智库组织等共同讨论相关区域安全议题。第一轨道的官方机制就是在一九九四年成立的「东协区域论坛（ASEAN Regional Forum， ARF），第二轨道包含数个重要的非官方机制，其中最为重要的就是「亚太安全合作理事会（Council for Security Cooperation in the Asia Pacific， CSCAP）<40>。

由于东亚在历史上缺乏有关安全议题的合作传统，以及东亚区域安全的复杂性，因此，亚太安全多边合作机制的建立应该是有相当的困难。伦敦政经学院教授Michael Leifer对于ARF的发展就抱持悲观的看法， 他认为ARF到目前为止，仅是亚太国家尝试面对安全不确定性所采行的一个不完美的外交政策工具，而ARF抄袭ASEAN的低度建制（minimal institutionalism）与共识决特色，只会制造出更多没有成效与拘束力的决议。其次，ARF虽然标榜是亚太安全为范围，可是受ASEAN国家的影响，而较集中在东南亚问题的讨论，例如对于韩半岛问题就仅能在报告中表示关切。此外，Leifer 也指出中共在积极参与区域性安全对话机制之后，逐渐开始能够影响甚至操纵ARF的进行程序与议程 <41>。

二、特别外交

现实主义观点指出，任何超强对于多边组织或机制的态度，端视其是否有助于某种程度的分担责任，但是如果多边主义反而影响霸权的外交与战略自主性，则其结果是可想而知的。美国自然也不例外，冷战结束初期，柯林顿政府对于国际组织与多边主义的重视，期待能够减少美国的国际责任与负担，很快被证明是过于天真的想法。前任联合国秘书长盖里虽然满怀理想的发表「和平议程（An Agenda for Peace），希望重建联合国主导的国际安全秩序，但是事与愿违，在美国唯一反对之下，成为唯一仅作一任的联合国秘书长。同样的问题出现在亚太安全环境，美国一直不宜余力的推动在其主导的亚太经和会（Asia Pacific Economic Cooperation， APEC）中，包含政治与安全议题的对话，但是由于亚太各国担心因此影响经济合作议题，中国与东南亚国家也担心美国因此完全主导亚太安全议题的设定，因此一直到今年在纽西兰召开领袖会议时，纽西兰才以东帝汶事件为由，顺带召开外交部长会议讨论该事件，但是这并不是常态，未来是否有可能成为固定机制则有待观察。近几年明显可见的是，美国对于多边组织缺乏效率与解决问题实效的不耐，美国对于亚太多边安全对话机制的观点，虽然逐渐采取积极支持并将之列为其亚太战略设计的支柱之一，但是基本上是一种「配套的设计，因为多边安全对话机制无法替代集体自卫之军事联盟，更无法取代美国真实的军事存在亚太地区的影响力。ASEAN国家一直希望以多边集体的机制，一方面将美国的军事力量与承诺继续留在东南亚，一方面藉此交往甚至牵制中国，虽然ARF的成效至今仍不甚明显，鸡尾酒论坛的性质高于安全对话机制的功能，但是，ARF至少已经让相关国家的外交部长每年聚会ARF部长会议，成为亚太地区唯一的定期性高层安全战略对话机制<42>。

因此，美国仍然是以强化双边关系和特别外交方式（ad hoc diplomacy），处理东亚安全区域问题。最明显的例子是北韩问题，四方会谈仍停留在会前会的程序问题辩论，KEDO也无法产生有效结果，六方会谈更是纸上谈兵，因此，美国必须以直接特别外交方式，派遣前任国防部长培里（William Perry）作为韩半岛问题的协调人，亲自前往平壤，做为美国访问平壤的最高位阶官员，提出缓和对北韩的经济制裁，交换北韩在飞弹部属和试射上的退让。美国对于强化美日安保、北韩问题、、以及改善与中共关系等亚太安全问题，均是以双边或特别外交方式处理，一连串有关区域安全战略的特别外交措施，其实更加强化了美国在亚太地区的安全承诺与深层介入，也进一步维系的现存亚太安全架构<43>。

三、对两岸关系与台湾安全的影响

台湾一直希望能该积极参与亚太安全多边机制，透过置身亚太的参与，一方面希望打破中共的孤立外交，一方面让亚太国家了解台湾的战略与经济重要性。可是由于中国的阻挠和问题，台湾至今能仅能够以个人身份参与亚太安作理事会的会议，至于东协区域论坛仍然不得其门而入。一九九九年的东协区域论坛部长会议，面对李总统的特殊国与国关系主张，东南亚国家部长们集体重申一个中国政策。此外，APEC今年讨论东帝汶情势的外交部长会议，也因为惯例台湾的外交部长不能参与APEC会议，且主办国纽西兰以台湾非国家为由，台湾在此次APEC外交部长会议中缺席。

两岸关系与台海和平问题应该是无法在亚太多边架构下获得解决或保证，甚至连相关台湾安全议题的讨论与对话，也是其它国家参与多边会议时的忌讳。目前有关亚太政治与安全议题的多边机制可谓是中共的舞台，一方面结合区域国家抗拒美国的压力，表现中国反霸权外交政策的发言台，另一方面更是中共压缩台湾国际生存空间，与挥舞一个中国教鞭的场所。但是，是并不代表台湾可以不重视「置身亚太的努力，因为只有让区域国家进一步认识到两岸关系与台湾安全的发展，与其自身利益密切相关，亚太国家才会逐渐认知到缺乏台湾参与和避谈的亚太多边机制，均无法有效发挥预期的功能。

至于美国以特别外交方式处理台海安全问题，虽然是长久以来的模式与作法，然而近来美国的对台政策，却出现更为另类的特别外交方式，包括透过第二管道外交到中程协议（或是过渡性协议）主张，企图积极影响两岸关系发展。第二管道外交主要是指美国退休高层官员扮演传话者角色的用语，与第二轨道指涉非政府机构间的安全对话有所差异；前一阵子美国退休高官穿梭华府、台北、甚至北京之间，做为白宫的传话人，希望能够缓和两岸对立情势，并要求重开两岸对话管道，最后推动辜振甫访问中国大陆。

中程协议（interim agreements）是李侃如（Kenneth Lieberthal）在一九九八年二月提出，之后美国助理国务卿陆士达（Stanley Roth）于一九九九年三月指出两岸可以签署中程协议，乔治华盛顿大学的何理汉教授（Harry Harding）提出类似的「临时协议（modus vivendi），后来又修改为「中程安排（interim arrangements）<44>。其中以李侃如提出之主张最具代表性，他提出了解决中共与的七个基本要素：<45>1. 同意建立一个过渡的安排来处理两岸情况，概略为期五十年。2. 同意台湾与大陆在「一个中国之下共存的一个过渡时期，但两者间关系不是介于（1）两个体，或是（2）中央政府与地方政府的关系。3. 台湾明白宣示其为中国之一部份并同意不会寻求独立，中共则同意不对台湾使用武力。4. 同意在过渡期时，双方在国内事务与国际政策维持各自的自治，只有上述原则可拘束。5. 同意高层举行定期的会谈，以避免冲突并增进互信。6. 同意以改国名来进一步降低紧张：PRC改名为中国，ROC改名为中国?台湾。7. 协议并不会自己执行，为了增加这些协议之政治力量，双方必须以国内立法或宪法条款来进行具体化。

可行性是此计画提议的主要问题。例如，北京是否会接受五十年非统一的过渡期，或是台湾是否能够接受一个宣示或宪法修正来承诺不要追求法律的等问题。并且以目前的两岸互信程度，这项提议似乎过于主观的期许。值得注意的是，美国是否会继续推动特别外交方式，并且夹带预设立场的时间表主张，来缓和两岸情势对于亚太安全的影响，而类似的特别外交是否会影响台湾安全利益。

结 论

1999年是亚太安全的多事之秋，四月朱?基从美国空手而回，使得中国加入WTO一事受到延迟；同时，美国国会一份九百页的考克斯报告，指控中国长久有计画的窃取美国核武和飞弹资料；五月初，美国B2轰炸机击中贝尔格勒中国大使馆，引起中共强烈的示威和反美活动，两国关系可谓跌至谷底；同时，日本国会通过美日安保新指南的相关法案，使日本得以收扩张其在亚太安全的角色；同样在五月，美国前国防部长裴利前往北韩，协调美国与韩半岛情势，裴利并且是自从韩战以来，前往北韩的最高层美国官员；六月，南北韩海军在黄海发生冲突事件，而美国情报指出北韩正准备再次试射洲际弹道飞弹；七月，李登辉总统则是在访问中指出两岸关系是特殊国与国关系，招致中国强烈指责，亚太各国也群起重申一个中国政策。

作者虽然整理出四项亚太安全环境的结构性因素，并指出另外四项目前的挑战与配套措施，战略架构与理论推演上大致有相当的整体性与连结关系，可是在实际执行上，我们却看到美国行政部门的不一致性，有许多政策不是放在整体战略架构上考量，例如前述在交往中国过程中，忽略兼顾日本与台湾的战略关系与利益。此外，自由主义战略思想似乎已经简化为WTO入会问题，其它如人权问题、民主国家的战略结合与对话、经济互赖与连结议题等，均未成为目前亚太安全环境的主要议题。这些因素也同样会影响两岸关系的发展与台湾安全的维持，因此，我们在了解亚太安全环境的架构与动态因素之外，也必须厘清哪些是政策执行上的偏差行为，才不致于会忽而疑虑和忽而反应过当，并且能够深刻掌握亚太安全环境的动态变化，及其对两岸关系与台湾安全的影响。