民族地区公共政策价值取向研究

【摘要】民族地区公共政策的科学制定离不开政策价值取向的合理定位。文章依据对宁夏地区公共服务均等化的现状调研与数据分析，提出在民族地区制定公共政策需要因地制宜，充分考虑民族成分和地理位置，追求社会稳定、公平正义、契约诚信与和谐发展。

【关键词】民族地区 公共政策 价值取向 公共服务均等化

我国民族地区幅员辽阔，少数民族具有“大杂居、小聚居”的分布特点，其在促进国家经济发展和维护国家安全等方面扮演着极其重要和关键的角色。当前正逢“十二五”规划实施的初期，同时又是西部大开发新十年的开局伊始，民族地区公共政策价值取向的合理定位，对民族地区经济社会的全面发展，公民合法权益的充分保障以及社会的稳定和谐，具有特殊的现实意义。本文的研究数据主要来源于《中国统计年鉴》、《宁夏统计年鉴》、《银川统计年鉴》、《中卫统计年鉴》、《吴忠统计年鉴》、各省国民经济和社会发展统计公报、宁夏统计信息网等。文章所采用的评价方法是变异系数，即标准差与平均值的比率，记为CV（Coefficient of Variance）。变异系数越小，表示基本公共服务均等化程度越高；变异系数越大，则表示基本公共服务均等化程度越低。

宁夏公共服务内部结构的均等化程度

从宁夏基本公共服务内部结构的均等化水平来看，变异系数分布在0.3到0.9之间，这表明宁夏基本公共服务的内部结构差异较大。下面将变异系数取值大小作为划分标准，将其分为均等化程度较低（CV>0.8）、均等化程度中等（0.5≤CV≤0.8）、均等化程度较高（CV

均等化程度较低的基本公共服务（CV>0.8）。从表中可以看出，在宁夏基本公共服务的内部，目前均等化程度处于较低水平的是公共卫生和社会保障。对公共卫生的评估，主要通过比较每万人口医院和卫生院床位、每万人口卫生技术人员数、每万人口卫生机构数三个指标。笔者计算宁夏各市县2009年国民经济和社会发展统计公报相关数据，发现银川市每万人口拥有的医院和卫生院床位数是固原市的2.2倍，而银川市每万人口拥有的卫生技术人员数居然是中卫的2.97倍。我们可以直观地感觉到，越是经济发达的城市，尤其是省会城市，人均拥有的医疗卫生资源越多。经济欠发达地区医疗卫生资源的不足会导致公民看病更难、更贵。而因病致贫、因病返贫现象在西部和民族地区比较严重。

表1 宁夏基本公共服务均等化程度与东、中、西部及全国的比较②

均等化程度中等的基本公共服务（0.5≤CV≤0.8）。从表中可以看出，在宁夏基本公共服务的内部，目前均等化程度处于中等水平的分别是环境保护和基础设施。笔者计算宁夏各市县2009年国民经济和社会发展统计公报相关数据，发现每万人口拥有废水和废气治理设施数最多的是石嘴山市，最少的是固原市，其倍数差距分别为6.5倍和35倍。这主要是由宁夏各市的产业结构差异所导致的。石嘴山市是一座依煤而建、因煤而兴的城市，早期环境污染比较严重。近些年来，石嘴山市致力于打造宜居型城市，每年投入三四亿元用于生态环境建设，并提出了生态、产业、民生三个同时转型，相对而言政府在环境保护方面提供的公共服务较多。而固原市主要以农业为主，第二产业并不发达，所以政府在环境保护方面提供的公共服务很少。

均等化程度较高的基本公共服务（CV

笔者计算宁夏各市县2009年国民经济和社会发展统计公报相关数据，发现不管是参加基本养老保险人数占人口数比重还是参加失业保险人数占人口数比重，最高的都是银川市，最低的都是固原市。究其原因，一是银川市人均GDP远远大于固原市，2009年银川市人均GDP是固原市的1.82倍，而是否参加基本养老保险和失业保险一部分程度上取决于收入水平；二是银川市民的社会保障意识要远远强于固原市民，西海固的贫困与偏远落后，导致其思想意识主要停留在解决温饱的问题上。

民族地区公共政策的价值取向

根据上述的数据统计与结果分析，发现在公共政策活动过程中，所有阶段和环节都是围绕着政策价值取向展开的。因此，我们认为民族地区地方政府在制定公共政策时，应当遵循以下价值取向：

统筹兼顾与因地制宜相结合。宁夏地处我国的西北边疆地区，是我国最大的回族聚居地区，回族人口约占全区总人口的三分之一以上，此外还有汉、满、藏等33个民族，民族成分较为复杂，各民族在、风俗习惯上也存在较大差异，影响着民族生活的方方面面。公共政策的最终目标是实现全社会的公共利益，民族地区各民族成员都是公共利益的主体。但由于历史原因，各民族的经济、文化发展不平衡，必然会产生复杂多样的利益需要，这就使得民族地区的公共利益具有鲜明的民族印迹。因此，地方政府必须因地制宜地制定有针对性、有层次的公共政策，使其公共政策的价值取向既要贯彻全国的完整统一性，又要兼顾民族地区的特殊实际。

稳定团结与和谐发展相结合。宁夏地区的和谐发展离不开社会的稳定团结。目前，宁夏正处于经济社会结构深刻变化的转型期，市场经济发展的同时，也带来了深层次问题的凸显。这些问题与民族问题、宗教问题交织在一起，极易形成社会矛盾。③这就要求地方政府在政策制定过程中，涉及到民族关系的政策，要开展充分论辩与民主协商，进行科学论证与公开评价，力争政策制定的公平合理。在政策执行过程中，要时刻坚持以人为本，尊重人的价值、捍卫人的尊严，依法进行管理，真正实现宁夏地区的社会稳定与和谐发展。

公平正义与契约诚信相结合。政府作为对社会价值进行权威性分配的政治主体，必须借助于公共政策，依据公平价值标准进行。从当前的实际情况看，社会诸多领域都缺乏公平性，这就要求政府在公共政策的制定中应注重以公平价值取向为引导。④作为民族地区的地方政府，更应认识到各民族的平等发展、互帮互助对于民族地区政治安定、社会进步的重要意义，最终实现各民族共同繁荣。此外，根据社会契约理论，政府权威的建立是以政府信用为民众所认同为前提的，政府信用主要表现为公共政策的信用。这要求公共政策在没有合理理由更改的前提下，不得擅自更改或中止执行；同时还要求执行公共政策必须遵守公共利益原则。为了公共利益，承诺义务的执行应受到公共政策的限制，不可通过损害他人和公共利益而去执行公共政策。宁夏属于中国西部经济欠发达地区，人员流动性较小，是典型的熟人社会，实行的是区域自治，公共政策更应注重公信力，以维护政府的政治合法性基础。

（作者单位：北方民族大学管理学院；本文系宁夏高等学校科学研究项目“公共服务购买：民族地区地方政府与社会组织的契约合作机制研究—以宁夏地区为例”的研究成果之一，项目编号：2010JY006）

注释

①张启春，张帆：“中部六省基本公共服务均等化程度分析—基于长三角地区的比较”，《全国经济地理研究会第十三届学术年会暨金融危机背景下的中国区域经济发展研讨会论文集》，2009年。

②资料来源：东、中、西部以及全国数据根据《中国统计年鉴》及各省2009年国民经济和社会发展统计公报各项数据计算而来；宁夏地区数据根据《宁夏统计年鉴》、《银川统计年鉴》、《吴忠统计年鉴》、《中卫统计年鉴》及宁夏各市2009年国民经济和社会发展统计公报各项数据计算而来—作者注。

③荣仕星：《中国民族地区公共政策研究》，北京：人民出版社，2009年，第11页。

④赵泽洪：“民族自治地方政府的行政价值取向探析”，《云南行政学院学报》，2007年第5期。