“怎么征房地产税”探讨

课题报告

十八届三中全会《决定》提出，“加快房地产税立法并适时推进改革”。然而，在现有土地出让金与土地财政政策基础上进行微调将不可持续。我们试图系统地设计一套各方互让权力、平衡多方利益，让各方都能接受和大体满意的城乡房地产税征收方案。

两个不可持续的方案

一些学者不主张房地产税改革，而主张进行微调，在其他方面开源节流。但是，最终地方政府的土地出让金部分将大幅度下降，并越来越少。征地囤地储备抵押给银行借债的行为也将受到限制，其他借债行为也会因债务审计和考核，大大减少。

从目前地方财政收入的正规渠道看，增值税的75%归中央，营业税改革为增值税后，如果没有新的税种，未来地方财政收入在全部财政收入中的比例将进一步下降，几乎没有稳定的税收收入。地方政府目前的开支，除了税收部分外，65%到75%来自卖地、收费和借债。地方财政中，2010到2012三年土地出让金收入为年平均3万亿元，2013年近4万亿元，已经高达地方政府年收入的40%到50%，有的地区更高。而且，从更长时段看，年度间收入很不稳定；未来，城市化的进程总有一天将基本完成，卖地财政也行将终结。并且，目前的土地财政，形成地方政府扩大城区、大上项目、强征强拆、垄断出让、推高房价、实业趋落、房地产泡沫等一系列问题。

开征房产税另一方案的思路是：居民住宅用地使用权年期不永续化，基本居住消费部分免征房产税，对多套房累进开征房产税，对企业开征房地产税。即现有土地管理法使用年限40到70年，到期重新申请，按照试用期结束时的价格再缴纳出让金，再继续使用，否则，国家收回土地使用权和地面建筑的规定不变。在此基础上，对住宅规定法定面积，或者第一套不征，从第二套起，按市价累计征收。比如，一居民，在北京有四套住宅，都为150平方米，价格为5万元/平方米。第二套按市价2%征收，则需交税金15万元；第三套按市价2%征收，需交税金22.5万元；第四套住宅，按4%税率征收，需交30万元。

这个方案将导致三方面结果。第一，开征的前数年中，由于累进征税，加上房产税挤出增加住宅交易，地方财政房产税和房地产交易税收入大幅度增加。第二，房产税开征后，为了降低持有成本，多房居民将二套以上房屋抛出，地方政府的房产税减少或陷于枯竭；如果仅开征企业的房地产税，税收负担就会全部压在企业身上，税负过重会影响企业经营和就业岗位的稳定和增加；房屋供应量大增、房价下跌，可能使银行坏账增加，金融风险加大，政府房产税征税价格水平也下降，收入也会减少。

按照这种思路，一则虽然无损基本居住居民，但持有多套房的中产阶层财富再分配过猛，将严重损害中产阶层利益，不利于中产阶层的扩大。二则中产阶层抛完一套以上房产后，居住房产方面失去了地方财政的稳定税源，不符合“居住并有房屋财产，政府就要提供公共服务，居住人相对应需要缴纳税收”这一原则。这种思路方案的改革，虽然易于启动，但是后患无穷。

给予城乡住宅用地永续使用权

我们以下设计了一个克服上述两种思路困境的第三种方案。

首先应当对城镇自然人和法人目前使用的城镇国有和优先使用年期的房地产，给予永续使用产权以换取政府的征税权。对不愿选择政府征税改革的城乡居民和法人，可以保留其目前到期收回和按未来土地出让金价格重新缴出让金后再继续使用的体制，但是，如果城镇居民住宅用地使用权到期后，不再继续申请租期使用权的，由政府以成本重置价收购地面建筑物；而对工商金融用地不选择国有永续使用而不交房地产税的，由于企业有提取建筑物折旧收回的财务制度，地面建筑政府不收购，到期无偿收归国有。

不含土地出让金的各类集体产权、军产、工业产权、房改房等等，应率先实施改革，并且只有一种选择，即国有土地和永续使用权改革，按规定缴纳房地产税，予以合法化。

总之，土地所有制改革的方向，是全部国有、永续使用。新中国成立以来几次修宪，对于城乡土地的所有制性质规定有所不同。对原有的保留土地私有性质的一些房产，特别是因为在“”时住户不断变更，继承代际和人数增多，城镇和农村中遗留的住宅和宅地所有权方面的问题不少。对此，应当开展特殊研究，制定方案，在大方向一致的前提下，妥善加以解决。

按居住面积分类征税

中国各城市，由于多年来政府行政垄断卖地炒地，价格泡沫特别严重，对于合理面积的自住房而言，价格与使用价值严重偏离。因此，在中国城镇，应当按照合理房价收入比的房屋价值征税，才能为居民接受。一个重要原则是，要区分消费性住宅资产与投资性住宅资产。

消费性的住宅资产，即使价格畸高，但是居民只有一套并居住使用时，并不能变现为市价水平的价值性财富。这里表现的是居民自己居住消费性质的使用价值。而只有将住房出售、出租，或者持多套而等涨价时，才能表现为投资价值性质的财富。因此，对前者应当按照消费性住宅以合理的能够承受的价格水平征税，而对后者则按照投资性住宅资产市场价格水平征税。

对于居民用于居住消费的住宅，一定的法定面积，包括无法分割法定面积外的套内面积，应当挤出房价虚高的水分，就是以当地上年的人均可支配收入及比值为6，这个普遍认为是比较合理的房价收入比，来确定下年应征房产税的房价。

居住消费性质的第一套住宅，按家庭人均可支配收入，6年可买一套人均50平方米的住宅这一标准来计算房价，并且面积不论多大，都以其消费性质房产价格按每年1%税率征收税金。如北京市2012年城镇居民人均可支配收入36469元，法定适当的居住面积为50平方米，合理的房价收入比为6，则每平方米征税价格4376元，如果为50平方米，则征税房价为218800元，按1%税率，2013年应征房产税额为2188元；三口之家，150平方米的居住面积，2013年应征房产税额6564元，而200平方米则征8752元。平均来看，即使1%税率分6年改革到位后，房产税为北京三口之家年总可支配收入的0.6%。在可以承受范围之内（当然，考虑人均可支配收入线以下居民的承受能力，我们后面设计分6年到位）。

当房地产泡沫消失，房价收入比稳定在6，甚至低于6时，由于人均可支配收入是增长的，消费性质房产税率的确定与每个上年不断增长的人均可支配收入挂钩，也是不合理的。到那时，就不再挂钩收入而以真实的房产价格征税。然而，可能房价不断上涨，泡沫经常性存在，这种情况下，仍以房价收入比为6来确定的税基征税比较合理，因为它对城乡居民的利益是一种保护机制。

第一套住房以外的住宅，视同投资资产，按市价1%征税。前述曾有方案提出累进征税，对第二、三、四及以上多套房分别按年2%、3%、4%征税。但这是不合理的。一是因为地方政府的高出让金，已经推动房价过度高于居民平均收入水平，价格中包含着泡沫；二是世界上对居民多套房累进征税的国家极少，都采取普税制；三是累进税太猛烈，将会导致房价大跌，引起金融动荡。因此，不论有多少套住宅，税率都应当为市价1%。比如，150平方米的住宅，在北京某学区，市价每平方米10万元，1500万元市价，年房产税15万元；在一般住宅小区，市价每平方米4万元，年房产税6万元；而在昌平区，市价只有1万元，则年房产税为1.5万元。若一家庭有五套房，共1500平方米，市价平均5万元，则需要交75万元税收，实际即便不实行累进税，业主纳税也很沉重。

此外，不论消费性房产还是投资性房产，其进入交易环节，均按照市场交易价格征收房地产交易税。

消费性房产税低起步、小步走

一个城市的人均可支配收入中，含有工薪以外的许多，因此，就是消费住宅资产，按照合理价格水平征税，对一些实际收入在该城市人均可支配收入水平线以下较多的居民，负担可能要大大超过0.6%。因此，可按照居民收入的不断增长，分六年到位，使消费性质房产税逐步达到目标的1%税率水平。

达到目标税率的时间为2020年截止。在2015年到2020年中，即2015年，基本150平方米面积内，按照0.167%税率征收，即六分之一税率征收；按照目标税率。每年税率上调六分之一，在2020年达到1%目标税率。

这样的征税方案，起步低，小步走，分六年到位，使城镇居民逐步适应；城乡居民收入增长（特别是工资增长），消费支出结构调整，将分年消化消费性质房产税部分；期间，可以工资增长与消费性质房产税增加联动，减轻工薪阶层房产税负担。

对于投资性资产，则按市价1%的税率，不实行低起步和分年小步上调的方式，一年一步到位。

低收入人群减免

对于退休金较低，甚至没有参加退休社保的，以及参加以房养老的老年城镇居民，对于失业无收入的城镇家庭，对于统计在最低收入范围的城镇居民，严密甄别，适当减免其房产税。

应鼓励城镇退休居民将房间出租给大学生和农民工等获得收入，对所得收入免收个人所得税。业主去世，由子女继承；或者卖出，新业主恢复按前述规定的房产税征收。

对有两套房并养老金较低的退休居民以及有两套房的低收入居民，鼓励出租另一套房，出租收入免征所得税和投资性质房屋的房产税，但需要缴纳消费性质部分房产税。

已征收的土地出让金酌情部分返还

对于按照市价征收的住宅房产税，以及对工商金融商业等产地产，此前政府征收的出让金是将若干年租金一次收取，其中具有税收性质的部分，应当退返。

如果从土地收取出让金改革以来，对地价构成进行动态梳理，可发现土地出让价格构成其实包括五个部分：（1）所有权地价；（2）由于交通、位置等因素形成的级差出租；（3）实际是对农民过低价格收购部分的转移；（4）拆迁、安置和整理等成本；（5）实际是向购房屋土地者征取税收性质的部分。在高地价时购买住宅和金融商业用房的自然人和法人，应当在设定的年限中，对构成（5）实行先征后退的体制，以避免双重征税。

对于工业用地出让金，应当分类考虑，如果政府给予了优惠价格，或者价格较低的，不考虑退税；如果价格较高，没有优惠，则应当考虑适当予以退税。

这一考虑兼顾了政府、城乡居民和企业、高中低不同收入群体，以及中央和地方关系等各方利益，相互妥协，各自让步利益，权益互换，并且阻力较小、风险较低和可控，可以平稳过渡。

但同时，对于不愿选择国有永续使用产权改革方案的城镇居给予其自由选择权。

建议可对其征收住宅消费税，比照永续使用权房产减半征收。同时，房屋在国家规定的使用年限中，有继承权；到期土地则由国家无偿收回，地面建筑按照建筑造价由政府回购。此外，国家没有将由于这类房产土地的永续使用权交易给业主，业主在房地产市场上抵押、出租、入股、出售等交易时，只能拥有剩余使用年限的产权，没有永续使用年限产权，其价值也按照剩余年限来评估。

改革时间表

就新时期的改革任务看，包括十八届三中全会作的改革部署，财政税收和土地住宅这两部分体制的改革，是最为艰难的部分。财政税收体制改革方案已经讨论了多年，有不同的方案可以供中央和有关部门参考。但是，土地住宅体制改革，涉及领域多，关系特别复杂。除了对改革的内容进行设计以及对土地体制改革和房地产税开征等风险进行预估外，还要考虑配套的改革，并提出时间表和路线图。

十八届三中全会《决定》提出，到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成《决定》提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。按照三中全会的战略部署，中国房地体制改革时间为7年，可分为以下三个阶段：

第一个阶段为2014年，重点是从坚强研究论证、全面摸底核实、确权发证、房地信息平台建设、统一城乡建设用地市场等方面开展工作，为房地体系改革打下基础。（1）各地在实践中探索经验，组织专家学者开展调查研究，召开有关论坛会议进行研究论证，2014年上半年，完成土地和住宅体系的改革方案。（2）理顺整合房地生产管理职责，建立健全相关制度，把分散在多个部门的房地产核查确权登记等职责整合由一个部门承担，统一履行职责。（3）下半年开始，改革集体土地为国有，对农村土地也实行全部国有、永续使用的政策。对城乡土地和房屋，进行确权发证，年底完成工作。（4）推进全国统一的房地信息平台系统建设，全面清查摸底登记我国各地的房产地。（5）在上海和重庆可试点推进新的房地产税改革方案，在前段时间试点城市积累经验基础上，扩大试点范围、加大推进力度。（6）根据中央“一号文件”精神，做好城乡建设用地的增减挂钩、城市低效用地的再开发和工厂废弃用地的复垦等工作，推进村庄土地整治和沙漠盐碱等未利用土地开发，增加土地供给。

第二阶段为2015年到2018年。（1）全免废止土地出让金体制，区分消费房产和投资性房产，推开房地产税的开征，到2018年，消费性住宅部分，其按照房价收入比6的价格，税率到达1%的4/6。（2）以市场为先导，以市场机制发挥作用倒逼体制改革的推进。加快建立城乡统一的建设用地市场，逐步废除强制征用、行政分配土地指标的体制，推动各类土地平等进入土地交易市场，农民的土地使用权、城市企业的土地使用权等都可以进入市场进行平等交易。（3）探索多渠道多形式建设供给住房，完善住宅合作、自建、集资建房等体制和法律。（4）在适当改变土地用途和规划的前提下，对一些既成事实、而且成片和区域性的未确权住宅，通过收取房产税，将其合法化。（5）体制上将国土功能规划、国土利用规划和建设规划合；改革目前推高土地价格体制，变成政府低价时控制土地供应，市价时投放土地平抑地价和房价的机制；完善城乡土地市场等体系；完善符合市场经济运行的土地与住宅的有关法律体系。

有观点认为，土地出让金和集体所有制土地，应当逐步过渡，甚至保留集体所有制。我们认为，制度双轨运行必然导致摩擦、寻租等问题。因此，应当2014年准备，2015年一步到位，但在策略上对消费性的基本住宅征税分六年逐步达到1%税率目标。

第三阶段为2019年到2020年。（1）消费性房产的税率提高到按房价收入比6的价格，征1%的水平；并最终完善房地产税税率和税种机制，形成隐定和可持续的市县财政收入渠道。（2）总结经验，探讨改革出现的问题，对体制改革方案的实施，进行反馈和改进。（3）房地产领域，从重体制改革，调整到重房地产运行机制建设、重满足城乡居民财富梦和住房梦的实现。（4）到2020年，形成中国土地住宅领域的产权、市场、政府用途和规划管制、法律、宏观调控，以及有关的财政税收等现代体制。

（本报告执笔周天勇为中共中央党校国际战略研究所副所长）