财政支出绩效评价效应分析与优化研究

【摘要】 我国财政支出绩效评价工作开展多年来，付出了大量的管理成本，但成效并不明显。本文在剖析财政支出绩效评价工作存在问题的基础上，有针对性地提出优化制度设计、完善工作体系、创新应用体制等优化方案和思路。

【关键词】 财政支出 绩效评价 优化

我国在2003年开始试行财政支出绩效评价工作，十多年来，财政支出绩效评价工作已经在全国推广应用，并逐步建立起较为完善的财政项目支出绩效评价体系，但从实际实施效果来看，财政支出绩效评价工作取得的成效并不显著。

一、财政支出绩效评价工作的成本效益分析

财政支出绩效评价作为一种政府管理行为，为达到管理目标，需要付出管理成本，通过成本与效益的对比分析，可以衡量财政支出绩效评价工作的成败得失。

1、财政支出绩效评价发生的管理成本

政府行为成本分为显性成本和隐性成本两类，显性成本一般是指政府行为所发生的财政支出，包括为工作人员支付的人员经费和发生的相关公务经费。在绩效评价工作开展比较早的经济发达省份，各级财政部门都成立了专职的绩效评价处，配备专职的工作人员，还有财政补助的国有企事业单位为配合绩效评价工作也需要付出大量人力物力，虽然企事业单位一般没有专职的绩效评价工作人员，但该项工作涉及面广，包括财务部门、项目负责部门、单位各级领导等都需要参与，付出的管理成本甚至比财政部门更多。此外，绩效评价工作还会产生机会成本、社会成本和失败成本等难以量化的隐性成本。

2、财政支出绩效评价产生的效益

财政支出绩效评价的主要作用在于优化财政资源配置，提高财政资金使用效率。为便于分析，我们选取科技经费投入产出作为样本，选取绩效评价工作全面推广的2006―2013年间的数据进行比较，如表1所示。

表1数据显示，2006―2013年间，随着科技投入的加大，科技产出各项指标呈现不同程度的增长，但投入产出比例的增长并不显著，另外，从更深层次的产出质量上分析，目前我国每年有省部级以上的科技成果能大面积推广产生规模效益的仅占10%～15%，专利实施率仅为10%左右。

3、成本效益综合分析

综上所述，财政支出绩效评价工作开展以来，各级财政部门和国有企事业投入大量的人力物力，付出了巨大的管理成本。绩效评价工作也取得了一些成效，在完善公共财政管理体制改革、提高财政资金使用的透明度、规范财政资金的分配和使用等方面发挥了一定的作用，但绩效评价工作并没有给公共财政管理带来深刻的变化，财政投入产出质量没有明显提高，绩效评价没有充分发挥对财政资源配置的导向作用和对财政资金使用单位的激励、约束作用。

二、财政项目支出绩效评价存在的问题

1、制度设计不尽合理

财政项目支出绩效评价工作从绩效目标申报、项目实施到绩效评价，贯穿了公共财政管理的整个过程；而且，财政项目支出绩效评价是一项由上而下的工作，从各级财政部门到基层预算管理单位，涉及面非常广。因此，财政项目支出绩效评价作为公共财政管理重要的环节，牵一发而动全身，制度设计是否合理不仅决定绩效评价工作的实效，而且影响整个公共财政管理质量和水平。从现行财政支出绩效评价制度来看，制度设计虽然比较全面，但出现了僵化低效、重形式轻实效等问题。主要表现在：第一，分类管理不清晰。分类管理原则是财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》中规定的基本原则之一，但在制度设计上，没有根据项目性质特征进行分类，制定不同的评价方法、程序等，制度设计针对性不强。第二，工作流程僵化。在现行的财政绩效评价工作中，对所有的项目绩效评价实行统一的流程，执行统一的评价时间，填写统一格式的表格，撰写自评报告，并逐级上报，使得整个工作流程繁琐，有些流程或格式对于一些简单的项目显得多余。第三，时间安排不合理。从工作布置到资料上报，一般都只有几天时间，除了内部资料整理、审核、审批占用的时间外，真正留给绩效评价的时间就非常有限，很难真正深入开展绩效评价与分析。

由于制度设计上的问题，使得绩效评价工作效率低，各级具体负责人员疲于应付，绩效评价工作浮于表面，项目支出的绩效没有得到深入、科学的挖掘和分析，严重影响了绩效评价工作的质量。

2、评价体系有待完善

经过十多年的研究和实践，我国已初步建立了完整的财政项目支出绩效评价体系，明确了绩效评价的目标、内容、指标、方法和工作程序等。但在实际工作中，我们发现评价体系还有待继续完善。主要表现在：第一，尚未制定规范的指标体系。财政部颁布的《财政支出绩效评价管理暂行办法》和各地方出台的相关配套制度都只是将绩效评价指标体系分为共性指标和个性指标两类，但没有制定科学可行的具体指标体系，导致绩效评价指标的使用没有统一选择标准和范围，绩效评价指标缺乏可比性和规范性。第二，绩效评价标准还没有制定和公布。绩效评价标准是衡量绩效目标完成进度和质量的尺度，但目前，我们还没有制定各类项目指标的行业标准、历史标准，导致量化评价缺乏参照标准。第三，绩效评价信息平台功能不强。目前，各省都逐步建立了财政支出绩效评价信息平台，有些省份（比如：广东省）还将财政支出绩效评价与部门预算、财务决算等环节整合在同一个信息平台，但财政支出绩效评价信息平台的功能仅是资料申报，信息平台对日常数据的收集、信息整合、智能分析等功能还没有建立健全，绩效评价信息化水平有待加强。

3、评价结果应用机制不健全

财政部在《财政支出绩效评价管理暂行办法》中规定：“对绩效评价结果较好的，财政部门和预算部门可予以表扬或继续支持。对绩效评价发现问题、达不到绩效目标或评价结果较差的，财政部门和预算部门可予以通报批评，并责令其限期整改。不进行整改或整改不到位的，应当根据情况调整项目或相应调减项目预算，直至取消该项财政支出。”各地方也出台了一些具体的奖惩措施，如浙江、广东等开展绩效评价较早的省份都探索和建立了一套与部门预算相结合的机制，并将绩效目标申报引入财政专项资金分配环节。但与预算申报和财政专项资金申请挂钩的是绩效目标，绩效评价结果没有在财政资金分配上起到激励和约束的作用，没有引导财政资源更加合理、高效的配置。

此外，在实际应用中，由于绩效评价工作难以深入，大部分绩效评价都是根据基层单位上报的书面材料判断，缺乏实地核查和深度分析，绩效优劣划分不够科学、清晰，因此，绩效评价结果的奖惩规定很难落到实处。

三、财政项目支出绩效评价优化策略

1、优化制度设计，提升绩效评价效率

现行财政支出绩效评价制度在设计上追求大而全，评价工作方法、程序、形式等呈现同一化而缺乏针对性，工作重点不突出，导致绩效评价管理成本高、工作效率低。因此，应对现行财政支出绩效评价制度进行进一步的优化，形成更为科学可行的绩效评价制度。首先，根据绩效评价对象的特征，对绩效评价项目进行重新梳理，实行分类管理。其次，在绩效评价的方法和程序设计上，要做到繁简有别，增加绩效评价工作的灵活性。比如：对合同约定的还本付息支出项目、标准和对象比较明确的国家奖助学金等项目，应设计更为简便的工作方法，减少不必要的工作程序，简化多余的形式。再次，引入第三方评价机制，通过委托独立第三方机构开展绩效评价工作，提供绩效评价工作的权威性和可靠性，避免绩效评价走过场。最后，夯实现场核查制度，改变目前过分依赖材料评价的局面，使得绩效评价工作更加深入和准确。

2、完善评价体系，提高绩效评价的质量

建立国家和地方政府财政支出绩效评价信息系统，将目前各地方政府的信息系统进行整合和集成，并进一步完善系统功能，形成一体化信息平台，为数据收集、上报、审核、分析、公开等提供技术支持。同时，建立绩效评价数据采集制度，实现中央和地方政府之间、政府各部门之间及其与经费使用单位之间的信息资源共享。

针对不同对象建立评价指标库，统一和规范绩效评价指标，提高评价指标体系的灵活性。在组织财政支出绩效评价时，从评价指标库中选择或添加反映被评价对象特点的指标，建立具体的评价指标体系。逐步建立绩效评价标准，包括历史标准、行业标准等，提高绩效评价的科学性。

开发财政支出绩效评价工具，使得绩效评价工作更为简单、易操作，提高评价方法的便捷性，改善绩效评价工作的效率和效果。

3、创新应用机制，强化绩效评价效果

绩效评价作为公共财政管理的一种手段，目的在于通过绩效评价考核，提高财政资金使用效益，促进财政资源的优化配置。因此，应充分发挥绩效评价以评促管的作用，探索和建立一套与预算管理相结合、多渠道应用评价结果的有效机制。

（1）建立绩效评价公开和记录制度。对绩效评价结果，应在一定范围内通报、公开，让财政支出绩效接受公众监督，绩效评价结果公开有利于激励先进、鞭策后进，增强绩效评价的约束力。同时，建立各单位、各部门的财政支出绩效记录档案，让绩效评价记录档案像个人信用档案一样成为单位、各部门的身份信息，使得绩效评价结果能够持续、长远地影响各单位、各部门的行为。

（2）形成绩效评价结果与财政资源配置的反馈机制。一方面，把绩效评价结果作为制定财政资金投入决策、计划的重要参考，根据绩效评价结果引导财政资金投入方向和领域；另一方面，将财政资金分配与绩效评价结果直接挂钩，改革现行财政拨款分配制度，实行差异性分配，经常性财政项目可以将前一年或几年的绩效评价结果作为下一年度财政预算分配的依据之一，专项财政拨款项目可以将部分款项留在项目验收后，根据绩效优劣进行分配，在财政投入上形成绩效激励机制。

（3）完善绩效评价奖惩制度。综合运用经济、行政等多种手段，建立更加科学、有效的绩效评价奖惩制度。改革现行绩效目标申报与财政资源配置挂钩的办法，强化绩效评价结果在财政资源配置中的导向作用，在财政资源分配上要体现“优效优投”的原则，适当向绩效优良的单位倾斜，使绩效评价结果与单位利益相关联；将绩效评价结果与单位、单位领导和相关责任人的工作考核、业绩评价直接挂钩，让绩效评价结果成为单位评优、个人职务晋升考核的重要指标之一，强化绩效评价的威慑力；规范绩效评价结果的整改和跟踪，对绩效不达标的单位责令限时整改，并跟踪落实，巩固和深化绩效评价结果的效能。

（注：广东省自然科学基金项目：基于双向反馈互动的科技投入绩效评价体系研究（S2013010011523）。）

【参考文献】

[1] 游巧凤：完善中国财政支出绩效评价的对策[J].财经界，2012（6）.

[2] 李少光、尹宝成：对创新财政支出绩效评价的探讨[J].现代农业，2011（12）.

[3] 李妍：谈构建中国财政支出绩效评价体系的思路[J].科技信息，2011（8）.

[4] 普万里、王泽华、茹华所：科技投入绩效评价研究[J].科技进步与对策，2007（2）.

[5] 郭亚军、姚爽：公共支出绩效评价研究综述[J].地方财政研究，2010（1）.

[6] 毕瑞祥、孙君鹏：财政支出绩效评价指标研究[J].财贸研究，2009（24）.