走出“政策治国”

一些学者在分析中国快速发展的时候，将政策归结为根本原因。各个领域的诸多政策充分调动了社会各利益主体的积极性和创造性，改善了庞大的集中体制的灵活性和适应性，提高了整体制度的效率。这个结论虽然可以进一步讨论，但是政策在中国的重要性是毋庸置疑的。

一方面，政策是党和国家意志的具体化，发挥着调动分配各类资源、设定行为框架、释放政治信号等作用；另一方面，政策是制度改革的重要内容，引领着法律法规等长期性制度的制订与调整。通过政策的制订与调整，决策者可以比较及时有效地应对快速发展变化的社会经济产生的问题。

这样的“政策治国”方式是有前提条件的。一是决策者要掌握全面的信息；二是政策执行者有很强的执行力，愿意服从政策；三是政策对象具有较高的同质性，相互差别不大。当这三个条件都完备的时候，政策就能取得设计的效果。显然，这三个条件是很难同时满足的，所以在中国又出现了“政策实验”、“因地制宜”、“鼓励创新”等措施，以改善政策僵化。

随着社会利益和观念的多元化，“政策治国”会遇到越来越多的约束和挑战，不仅会影响到政策目标的实现，而且会导致整个体制运行绩效的滑坡。一些政策的负面后果已经开始出现，典型的如购房政策的反复调整，引起市场恐慌，乃至离婚高潮；土地政策的执行，造成农民土地被强制性剥夺，产生“无地农民”现象以及大量事件。几乎每一项政策在执行的过程中都会产生一些意想不到的后果。这充分说明“政策治国”的环境在发生实质性变化。

就政策过程而言，决策者、执行者以及政策对象也在发生着重大变化。其一是决策者的公信力和权威性在下降。这一方面因为社会权利意识与质疑意识的增强，另一方面在于决策缺乏科学性民主化，或者是“拍脑门决策”或者是“纸上谈兵”。政策效果越差，决策者的权威性就越低，反复出现，就形成了恶性循环。

其二是决策群体的条条分割严重。中国的绝大多数政策都是由作为条条的职能部门制订，然后主要由作为块块的地方政府执行。各个职能部门出于各种原因，决策过程相对封闭，或者只考虑单一的政策目的，或者只重视本部门职能的实现，虽然提高了执行力，但忽视了政策的广泛影响。

再次是政策执行者利益诉求的强化。执行者是由各种激励机制推动和规范的。目前的问题是执行者自我利益过度物质化，超出了激励机制的能力，提高了政策执行的成本。

第四，政策对象的多样性。社会正在快速分化，不同社会群体对于政策的反应不仅有差别，而且会因为政策的实施产生新的相互矛盾，从而限制政策设计目标的实现。

既然社会环境、政策要素都在发生着重大变化，那么就应该改革现有的过度重视政策治国理政的思维和行为定式，真正走向“依法治国”。改革是一个系统过程，涉及多种因素。目前最重要的要做好以下三个工作：

要建立决策信息统一平台。在中央层面统一各个职能部门掌握的数据，形成统一数据库，为科学决策提供客观真实的信息，避免不同部门的政策矛盾，提高决策协同性。

要提高政策的原则性，扩大执行的自主性。政策不是规定，而是规范与引导，要给予执行者更大的自主性，使之能在政策的整体框架下发挥更大的积极性与创造性。

要改善政策评估，不仅重程序，更要重结果。这样才能避免政策执行过程中的形式主义以及“以政策落实政策”现象。