名城保护轨迹

我国历史文化名城的保护，起步于改革开放后的上世纪80年代初。

1980年5月，国务院批转国家文物局、国家建委《关于加强古建筑和文物古迹保护管理工作的请求报告》中指出了当时存在的一些主要问题，比如，重要古建筑被机关、部队、工厂、企业所占用；在文物保护单位和文物古迹周围修建很不协调的新建筑；对古建筑“改旧创新”等等。

这份报告突出了对历史文化遗产的关注。与此同时，一些熟悉国外历史城市保护情况的专家学者提出保护“历史文化名城”的设想。

在北京大学侯仁之、建设部郑孝燮、故宫博物院单士元三位先生的提议下，1981年12月，国家建委、国家文物局、国家城建总局向国务院提交了《关于保护我国历史文化名城的请示报告》。三个月后，1982年2月，国务院公布了北京等24座城市为第一批国家历史文化名城，标志着我国历史文化名城保护制度的开端。

1986年12月，国务院又公布了上海等38座城市为第二批国家历史文化名城；1994年1月，再次公布了哈尔滨等37座城市为第三批国家历史文化名城。

为了控制数量与质量，此后的名城认定采取个别增补的形式。

据长期从事文化遗产保护研究的同济大学张松教授介绍，就已经公布的名城数量、规模、分布和类型而言，我国历史文化名城堪称世界之最。

保护与发展并无对立

据张松介绍，虽然较一些历史文化遗产保存较好的欧美、日本等国而言，我国起步稍晚，但由于当时许多古城风貌犹存，从1982年开始公布国家历史文化名城并不算晚。

已故全国历史文化名城保护专家委员会委员王景慧曾表示，历史文化名城保护制度的初衷，就是设立一项保护措施――从城市角度保护文化遗产。

1983年2月，当时的城乡建设环境保护部城市规划局和文化部文物局的《关于加强历史文化名城规划工作的几点意见》中明确强调，“历史文化名城这一基本概念反映了城市的特定性质，作为一种总的指导思想和原则，应当在城市规划中体现出来，并对整个城市形态、布局、土地利用、环境规划设计等方面产生重要的影响”。

这一由城市的“历史文化特质”引领城市方向的思想，后来被融入对名城审定的“三条原则”中，分别是：

第一，不但要看城市的历史，还要着重当前是否保存较为丰富。完好的文物古迹和具有重大历史.科学、艺术价值。

第二，历史文化名城和文物保护单位是有区别的。作为历史文化名城的现状格局和面貌应保存着历史特色，并具有一定的代表城市传统风貌的街区。

第三，文物古迹主要分布在城市市区或郊区，保护和合理使用这些历史文化遗产对该城市的性质、布局、建设方针有重要影响。

上述三条审定原则显示，在中央层面的政策初衷上，保护与发展并无对立。

批准是为了“加锁”

相对于第一、二批全国历史文化名城，许多专家指出，第三批的情况较差，“许多城市在当时评选中就不完全符合‘三条原则’。”

据王景慧回顾，1982年公布首批历史文化名城的文件中并没有给“历史文化名城”下定义，也未说明条件。而首批24个城市确实是有整体的历史文化价值，保存也较为完好，在学术界和社会上没有什么争议。到1986年的第二批，部分标准才制定出来，但由于一些概念模糊，选拔认定还是采用定性的“比较级”。

而据张松教授介绍，第三批名城公布时，一些问题已经暴露出来，许多名城片面追求经济效益，违反城市规划法规，古城风貌和历史遗存都受到了不同程度的破坏。

古城保护专家、同济大学国家历史文化名城研究中心主任阮仪三教授认为，在这种情况下的部级历史文化名城选拔和审批，一方面是为了肯定，另一方面则是希望能够为遗产“加锁”――借助名城的“帽子”促进保护，约束地方的破坏行为。

因此，1994年的第三批部级名城审批的请示通知上，特别增加了“加强保护管理”的表述，明确要求除了重点的文物保护单位，“在所申报的历史文化名城保护范围内还应当有两个以上的历史文化街区”才有资格参加评选，并强调要从严审批，对不按规划法规保护、失去名城条件的城市，“要撤销历史文化名城的称号”。

而名城保护的立法和制度建设一直在艰难中前行。虽然在2000年以后陆续也有十来个城市获批“部级”，但具体的《历史文化名城名镇名村保护条例》直到2008年才正式出台，为申报区域内文物保护单位和历史文化街区的数量、等级、保存状态以及配套的管理措施给出了相对明确的评分依据。

名城保护如同虎口夺食

住建部原副部长仇保兴认为，名城保护目前仍旧存在如片面追求土地价值导致遍地拆卖、文物保护代替名城保护损失整体风貌、旅游开发代替名城保护致目光短浅、拆真名城建“假古董”行“开发式破坏”之实等四大严重问题。

出现这些问题的原因，可归结为保护意识薄弱、维修经费缺乏、名城保护与土地开发的利益冲突、基础研究薄弱、有针对性的法律法规体系尚未健全等“传统弊病”。

2013年1月，住建部和国家文物局联合下发通知，除了通报河北邯郸等八个城市，还透露，现有历史文化名城中约90%保护不力，相当一部分已名存实亡。

2008年《历史文化名城名镇名村保护条例》已经明确所在地各级政府为监管和责任主体，而且从90年代开始，中央、地方大大小小的遗产保护相关“市长班”开办迄今，上述延续多年的“老原因”、“新问题”不由得让人困惑。表面上看起来是所谓“发展”和“保存”、“现代”和“传统”、“经济”和“文化”的对立，掀开盖子，是否正如也曾管理过遗产保护的台湾学者龙应台所说，“不仅仅是文化问题”。

2011年开启、2013年公布的“名城大检查”，被视为是对部分保护不力的地方发出的第一次“黄牌警告”，也被寄望是我国名城保护进入“高效、动态管理”的开始。

正如名城保护领域的前辈、清华大学朱自煊教授所说，30多年建立的这套历史文化名城制度和保护工作，总的来说还是值得肯定的，毕竟面对快速的“发展”、强大的破坏力量，“历史文化名城保护工作好像虎口夺食一样不容易”。