东盟区域安全治理:模式、历程与前景

摘 要 安全治理的理论范式为区域安全研究提供了新的分析方法。东盟的区域安全治理问题是一个有价值的研究课题。东盟区域安全治理模式是一个多层次、多主体的结构，包含内外两个部分的机制框架，具有安全保障和冲突管理两大功能。东盟区域安全治理经历了三个阶段的发展。国家利益的冲突、战略互信的缺失和区域制度的不足成为其当前面临的主要挑战。建构“东盟安全共同体”，是东盟区域安全治理的未来走向。对东盟区域安全治理的运行，中国须制定合理的因应之策。

关键词 东盟 区域安全治理 安全机制 安全共同体

随着后冷战时代安全概念的延伸和安全议程的扩展，从“治理”的角度研究安全问题这一新的研究思路日益受到重视， 安全治理的全球与区域实践也在不断发展。“安全治理”是一种在缺少中央权威的情况下通过相互关联的政策决策及其实施所形成的结构和进程，在这一结构和进程中一系列公共与私人行为体能够协调其相互依赖的需求与利益。 在无政府状态的国际社会，包括东盟这种区域性国际社会，安全作为各行为体的共同事务，无法通过中央权威的统治和管理来维护，却可以通过各行为体的共同治理来实现。本文试对东盟区域安全治理进行系统考察，分析其治理模式，审视其发展的历程与前景。

东盟区域安全治理模式探析

区域安全治理作为国际关系行为体协调处理区域性安全事务的结构与过程，在国际体系各地区性子系统中具有普遍性。但各地区的安全治理实践由于具体社会历史条件的差异而各具特殊性，形成了不同的模式。当前的区域安全治理研究，以欧盟安全治理研究居多，另外还有对北美、拉美、非洲包括东盟等区域安全治理问题的初步探索。东盟的区域安全治理，已形成了较为完整的治理模式，并在维护地区和平、安全与稳定方面取得了显著成效。目前学界对这一问题的研究远非充分。当前东盟的区域安全治理模式，可从结构和功能两个层面加以解析。

1.东盟区域安全治理模式的结构分析

（1）治理结构的主体要素

区域安全治理是一种多层次、多主体的架构，它囊括区域层次、次区域层次、国家层次、次国家层次等多个安全层次，以及国家、政府间国际组织、非政府间国际组织乃至个体行为者等多种主体要素。安全主体的多元性是区域安全治理的一个重要特征。

东盟的区域安全治理虽然也包含多种非国家行为体的共同参与，但与欧盟那种超越国家中心主义的治理模式不同，它本质上仍是一种国家中心治理模式。与观念出现淡化现象的欧洲相比，东南亚多系二战后通过民族解放运动由殖民地独立而建立的新兴民族国家，威斯特伐利亚式的秩序方兴未艾。发达国家的“权力流散”现象在东南亚尚未有明显趋势，非国家行为体在其国际事务包括安全治理中的地位与作用远逊于欧美。国家是东盟区域安全治理的核心主体，具有基础性作用，诸种非国家行为体则居于次要地位，起辅作用。

（2）治理结构的机制框架

区域安全治理结构的机制框架，由一系列具有解决区域安全议题功能的制度性安排构成。通过这些制度性安排，各安全主体可以实现对话、协商与合作，从而维护区域安全秩序，消除区域安全威胁。治理结构的机制框架按照主体要素的空间差异可分为内、外两个部分。

东盟区域安全治理结构的内部机制框架由三个层次构成：第一层是东盟相关组织机构。与区域安全治理相关的东盟组织机构主要包括东盟首脑会议、东盟外长会议、东盟常务委员会、东盟秘书处等。特别是作为东盟最高决策机构的首脑会议，负责协调和决定“实现东盟宗旨的关键性问题”和“有关成员国利益的重要事宜”， 在区域安全问题上有着最高决策权。此外，东盟经济、财政、能源、环境等部长会议以及一些相关领域由高级官员组成的专门委员会，在非传统安全领域的区域治理中发挥着重要作用。

第二层是区域内国家多边/双边安全制度。除了区域性组织机构，东盟区域安全治理结构中还包含为了实现特定安全目标而创设的各种正式或非正式的、多边或双边的安全制度。既包括一些全区域性制度安排，如东盟十国共同缔结的《东南亚友好合作条约》；也包括次区域性的多边合作机制，如新、马、印尼三国马六甲海峡联合海上巡逻机制，新、马、印尼、泰四国马六甲海峡联合空中巡逻机制，马、菲、柬、泰、印尼等国的反恐怖主义协定等。此外，东盟各国间的一些双边安全合作机制，如印尼与马来西亚、印尼与新加坡、马来西亚与新加坡、越南与菲律宾等多对双边关系中存在的军事安全合作机制，也在东盟区域安全治理中起着值得重视的作用。

第三层是区域内非国家行为体安全参与。安全治理是多元行为主体共同参与的过程。除国家间的安全治理制度安排之外，各种非国家行为体在地区安全事务上的政治参与也是东盟区域安全治理结构的组成部分。这些参与者包括一些非政府组织甚至个人等等。典型的如作为非官方机构的东盟战略与国际问题研究所（ASEAN ISIS），它为东盟提供有关安全事务的政策建议，并主导了一系列第二轨道对话机制， 在东盟区域安全治理中发挥着较为突出的作用。 又如“生态恢复和地区治理运动（ERRA）”等非政府环保组织，积极参与区域生态环境保护行动，在东盟生态安全治理中做出了不可忽视的贡献。

东盟区域安全治理结构的外部机制框架由两个层次构成：第一层是官方机制。区域外国家的参与是东盟区域安全治理的一个重要组成部分。东盟“充分利用区域外大国在东南亚地区的力量与存在，实现本地区的和平、稳定与发展”。 它与区域外大国建立了广泛的对话伙伴关系，并构建了一系列制度性安排，包括中国、美国、日本、印度、俄罗斯等大国共同加入的《东南亚友好合作条约》，东盟同中日韩“10+1”、“10+3”领导人会议，以及东盟主导的东亚峰会和东盟地区论坛等。在这些机制中，中国有着积极的参与并发挥着重要作用。此外，还存在一些东盟部分成员国与区域外国家构建的双边或多边安全机制，包括美菲、美泰双边同盟机制，马来西亚、新加坡与英国、澳大利亚、新西兰“五国联防”机制等。

第二层是第二轨道机制。区域外非国家行为体的参与也对东盟区域安全治理具有重要意义。这种参与主要是通过一些第二轨道机制实现的，包括一系列东南亚非国家行为体主导或参与的对地区安全事务有较大影响的非官方会议和论坛，如亚太圆桌会议（APR）、亚太安全合作理事会（CSCAP）、博鳌亚洲论坛（BFA）等。这些第二轨道对话与协商机制由各国专家、学者或以私人身份参与的政府官员构成，是处理东盟安全问题的有效信息沟通渠道。

（3）治理结构的运行原则

东盟区域安全治理结构的运行原则，具体包括两个方面：一是对内运行原则，即“东盟方式”；二是对外运行原则，即“大国平衡”。“东盟方式”是东盟国家在处理内部事务过程中形成的一套基本原则和规范。“东盟方式”的具体内涵，学界存在多种不同的概括，总体而言大同小异。如保罗·埃文斯（Paul M. Evans）总结为创造和谐关系、尊重领土、不干涉内政、坚持一致同意而非多数同意原则、避免排他性和孤立他国的战略以及渐进性合作等内容； 约根·哈克（Jürgen Haacke）则概括为平等、和平解决争端、不干涉、不介入成员间未解决的双边冲突、相互尊重与容忍等原则。 “东盟方式”在东盟区域安全治理中为域内各国提供了一套共同遵守的行为规范，使这些国家在安全事务上的协调与合作能够顺利进行。

“大国平衡”是东盟区域安全治理的基本对外原则。只有使区域外大国间在东南亚保持权力对比关系上的战略平衡，东盟国家的安全利益才更有保障。在大国平衡战略原则的指引下，东盟国家与区域外大国发展安全关系时，尽可能避免对美、中、日、印等大国中任何一方的“一边倒”，实施以东盟为圆心的等距离外交，保持同各大国的普遍友好关系，“利用大国对权力的追求，使大国势力在东南亚地区达到一种平衡的状态”。 “大国平衡”原则使东盟国家在区域安全治理中既能够借助外部力量的参与，又能够防止自身利益受损。不过在这一原则之下，随着中国的不断崛起，拉拢其他区域外大国，特别是促使美国“重返东南亚”，成为东盟国家制衡中国的手段。

2.东盟区域安全治理模式的功能分析

（1）安全保障功能

“综合安全离不开良好的治理”， 为东盟安全主体提供安全保障，消除对区域安全造成负面影响的安全威胁与挑战，是东盟区域安全治理的首要功能。这种安全保障功能，既涵盖传统安全领域，又涵盖非传统安全领域。

传统安全保障功能表现为东盟区域安全治理结构通过安全主体间的协调与合作，防止和消除政治安全和军事安全领域存在的威胁与隐患。如东盟在防止区域核扩散方面进行了长期努力并取得了显著成效，1997年《东南亚无核区条约》的生效，使东南亚成为有条约保障的无核区。

非传统安全保障功能表现为东盟区域安全治理结构处理和解决经济安全、社会安全、生态安全等领域存在的问题与挑战。特别是对东盟存在的恐怖主义、走私、海盗活动、跨国犯罪、非法移民等多种区域性非传统安全威胁的治理，更是单一的国家行为体所无力实现的。2011年12月以来，中国、老挝、缅甸、泰国在湄公河8次开展联合巡逻执法，共同维护和保障湄公河航运安全，即是东盟区域安全治理在非传统安全保障方面的具体实践。

（2）冲突管理功能

冲突管理是东盟区域安全治理的另一重要功能。冲突管理的内涵涵盖冲突预防、冲突避免、冲突遏制、冲突转化、冲突和解和冲突解决等多方面。 冲突管理囊括国际冲突的整个周期，包括冲突前的预防、冲突中的处理和冲突后的和平构建。东盟区域安全治理致力于防止危害区域安全秩序的国家间冲突，避免国家间冲突的升级与扩散，减弱国家间冲突对本区域的负面效应。

东盟区域安全治理结构的有效运行，使区域内部冲突得到了有效的预防和控制，避免了域内国家间的大规模武力冲突，最大程度地实现了区域和平与稳定。特别是在治理结构中处于核心地位的东盟组织，在冲突管理方面发挥了主要作用，以致有学者认为东南亚地区未解决的冲突之所以没有升级为战争主要应归因于东盟的存在。

东盟区域安全治理历程审视

东盟区域安全治理不是恒定不变的静态模式，而是不断发展演进的动态系统。对于东盟区域安全治理的研究，不仅需要静态的结构与功能分析，还需要动态的进程分析。从历史的角度梳理其演进轨迹，对诠释现实模式与预测未来走向而言是必要且有益的。

1.东盟区域安全治理的形成阶段

这一阶段起自1967年东南亚国家联盟成立，讫于1976年东盟第一次首脑会议。1967年印度尼西亚、菲律宾、新加坡、泰国及马来西亚五国组建东盟，区域安全治理开始萌芽并逐步形成。一方面，出现了一些应对和解决区域安全问题的协调行为。如1970年5月，东盟5国组织了关于柬埔寨问题的地区会议，日本、韩国、澳大利亚、新西兰、越南等非东盟国家与会，会议就结束印支冲突发出提议；1971年，“马来西亚、新加坡、印度尼西亚宣布共管马六甲海峡和新加坡海峡，并决定组织合作机构，负责海峡的航行安全问题”。 这些成为东盟区域安全治理的初步实践。

另一方面，东盟的制度化程度逐渐有所提高，外长会议形成固定机制，东盟秘书处等常设机构也相继成立。其他一些制度性安排特别是区域安全规范亦相继出现。1971年11月，东盟5国通过了《东南亚和平自由中立区宣言》，决定使东盟成为“和平、自由、中立区”。1976年2月，东盟第一次首脑会议签署了《东南亚友好合作条约》和《东盟协调一致宣言》（即《巴厘第一协调宣言》），前者成为东盟处理国家间关系的行为准则，后者在政治方面亦强调团结精神与和平途径。这些条约和宣言为东盟区域安全治理创造了制度条件。在这些制度机制和实践行为的基础上，东盟区域安全治理基本形成。

2.东盟区域安全治理的初步发展阶段

从1976年东盟第一次首脑会议之后，直至1995年越南加入东盟之前，东盟区域安全治理得到了初步发展。首先，安全事务的区域协调与协商不断加强。如1980年在新加坡召开了东南亚地区安全、发展和稳定会议，1991年在曼谷召开了东南亚地区安全合作会议等。这一时期安全事务的协调实践取得了初步成效：一方面，它和平解决了成员国间的部分领土与领海争端。如1977年东盟第二届首脑会议上，菲律宾宣布放弃对马来西亚沙巴的要求，使长期影响区域安全的菲、马领土争端得以终结。另一方面，它使东盟在应对共同威胁时的能够开展有效合作。如在1978年底越南出兵柬埔寨之后，东盟各国从1979年直至90年代初多次举行外长特别会议，协调在柬埔寨问题上的立场，一致要求越南从柬埔寨撤军，并在越泰两国发生冲突时共同谴责越南对泰国的侵略。

其次，涵盖东盟与区域外国家的一些长期的安全协商与合作机制相继形成。1992年东盟第四次首脑会议为扩大与外界的安全对话，把东盟与对话伙伴国外长会议作为讨论地区安全的固定机制；1994年东盟地区论坛首次会议在泰国曼谷举行，此后东盟地区论坛成为长期有效运行的多边安全合作机制，在区域安全治理结构中居于重要位置。

再次，这一时期东盟区域安全治理的第二轨道机制得到较大发展。1987年，亚太圆桌会议成立；1988年，东盟战略与国际问题研究所成立；1993 年，亚太安全合作理事会成立。这些第二轨道对话与协商机制开始在东盟区域安全治理中发挥其独特作用。

3.东盟区域安全治理的深入发展阶段

从1995年至今，东盟区域安全治理处于深入发展阶段。这一时期的发展主要表现为区域安全治理结构的地理外溢和功能外溢。地理外溢表现为治理结构在空间范围上的扩张。1995年，长期与东盟处于敌对状态的区域内强国越南正式加入东盟，1997年缅甸和老挝加入，1999年柬埔寨加入，涵盖东南亚十国的“大东盟”由此形成。东盟安全治理结构在空间上得以覆盖东南亚全区域。

功能外溢表现为治理结构在功能领域上的拓展。此前，东盟区域安全治理主要关注传统安全议题，但1997年亚洲金融危机和2001年“9·11事件”之后，东盟对非传统安全的重视得到了前所未有的提高，非传统安全事务成为东盟区域安全治理的重要领域。2001年，反恐和防艾首次成为“10+3”领导人会晤的重要议题；2003年，东南亚反恐工作会议在雅加达举行，东盟各国加强了反恐和打击集团犯罪问题上的合作；2005年，东盟外长会议签署了《建立灾害控制和应急反应协议》；2007年，各国启动了东盟国家警察数据库系统，以有效打击跨国犯罪；2009年，首届东盟与中日韩武装部队非传统安全论坛召开；2010年，第16届东盟首脑会议签署了《东盟领导人关于联合应对气候变化的声明》。非传统安全治理已成为东盟区域安全治理的重要组成部分。

4.东盟区域安全治理的新动向

当前东盟区域安全治理继续处于深入发展阶段。最近两年，东盟区域安全治理取得了一系列新进展。一方面，在传统安全治理领域，域内国家在边境争端上的协调取得进展，在边境安全上的合作有所加强。柬埔寨和泰国2011年柏威夏寺冲突之后，在两国联合边界委员会机制下展开对话与磋商，并于2012年2月达成建立新的永久边界检查站、恢复划界进程、搁置争议领土等多项共识。在这之前的2011年12月，柬埔寨、老挝、越南三国也签署了《关于共同建设一个安全和谐边境线的合作备忘录》，深化和加强三国边境各省份地区的交流与合作。另一方面，在非传统安全治理领域，东盟国家的治理力度也有所加强，并在共识达成和机制建设方面取得了若干新进展。如2012年4月，第20次东盟首脑会议发表了《2015年建立东盟无区宣言》。2012年11月，第21届东盟首脑会议决定在柬埔寨建立东盟地区排雷行动中心。

但同时，在解决同域外国家的领土争议方面——主要是南中国海问题上，东盟现有区域安全治理模式并未取得良好成效。当前南海争端并未得到切实解决，甚至未能实现有效控制，一度出现严重升温。特别是东盟机制架构为菲律宾、越南等声索国提供了一个重要的可用平台，为这些国家将岛屿这一双边问题纳入国际化的多边轨道创造了条件。2012年的中菲黄岩岛争端中，菲律宾试图“绑架”东盟与中国对抗。这一企图虽未最后成功，但东盟区域安全治理在解决地区安全问题上的固有缺陷已日益凸显。

东盟区域安全治理前景展望

当前东盟在安全治理领域已取得了长足进步，构建成为发展中国家最为成功的区域安全治理体系之一。今后东盟区域安全治理的发展进程仍将持续。随着地区结构特别是地区安全结构的演化，在可预见的将来，东盟区域安全治理将进入新的历史阶段。但其进一步的发展将在单元层次的现实利益、互动层次的战略互信和地区层次的制度架构等方面面临一系列不可忽视的挑战。

1.东盟区域安全治理的未来走向

随着东南亚地区主义实践的发展，安全治理体系在东盟将继续有效运行。区域安全治理模式与地区安全结构相一致，它随着后者的演进而逐步嬗变。后冷战时代，东南亚地区安全结构已由冲突状态演变为安全机制状态。 当前的东盟区域安全治理，是一种安全机制形态的安全复合体（security complex）中的治理。随着地区安全结构由安全机制状态向安全共同体（security community）状态的过渡，东盟区域安全治理在可预见的未来将进入新的发展阶段。

2003年10月，东盟第九次首脑会议签署了《巴厘第二协约宣言》，提出了建构“东盟安全共同体”的战略规划。随着东盟安全共同体的建成，东盟各国在安全问题上将达到“共同体的成员真正确信彼此间不以武力相害，而是以其他的方式解决争端” 的发展程度，避免使用武力解决争端的东盟地区规范将在区域内实现更深层次的内化，以和平方式解决彼此分歧将成为东盟国家唯一的选择。

当前，加快共同体建设已成为东盟各国基本共识。2010年4月第16次东盟首脑会议以“迈向东盟共同体：从愿景到行动”为主题，重点讨论了进一步落实《东盟》、加快共同体建设等问题。2011年5月，第18次东盟首脑会议再次重点讨论了加快东盟共同体建设问题。2012年4月，第20次东盟首脑会议以“东盟：共同体、共命运”为主题，发表了《东盟共同体建设金边议程》。包括安全共同体在内的“东盟共同体”在各成员国的协同努力之下正一步步成为现实。2012年11月，第21届东盟首脑会议将2015年12月31日设为建立“东盟共同体”的最后期限。

在共同体状态下，东盟区域安全治理将能够实现更高程度的社会化，区域安全与稳定将得到更好的维护。当然，“东盟安全共同体”目前只是一种愿景而非现实。要全面提高区域安全治理的发展水平，东南亚安全地区主义实践仍然任重而道远。

2.东盟区域安全治理面临的挑战

首先，国家利益的冲突制约着东盟区域安全治理的运行。国家作为理体，以本国利益最大化为根本行为动机。东盟国家之间不仅存在共同利益驱动的协调与合作，也存在利益冲突导致的矛盾与竞争。国家利益的冲突在东盟国家之间普遍存在，包括领土争端、经济贸易纠纷、宗教文化矛盾乃至历史遗留问题等。这些利益矛盾可能导致域内国家间关系紧张甚至冲突，进而影响区域安全治理的顺利运行。如柬埔寨和泰国，由于柏威夏寺领土争议，于2008年和2011年两度爆发边境冲突，导致柬泰两国双边关系的危机，对东盟区域安全治理造成消极影响。

其次，战略互信的缺失阻碍着东盟区域安全治理的发展。战略互信在区域安全治理中具有重要作用，安全主体间的相互信任是区域协调与合作的重要保障。现阶段东盟国家间的战略互信仍有待提高。东盟在20世纪末方实现对全区域的覆盖，此前特别是冷战时期，东盟地区一直处于分裂与对抗状态。越南主导的、包含老挝和柬埔寨在内的印度支那集团同当时的东盟五国曾长期对立，彼此猜疑和恐惧，这种历史形成的互不信任至今未能真正消解。即使是东盟创始五国之间，也存在互不信任的现象。如新、马两国参与五国联防机制，就被印尼认为是针对印尼的。 后冷战时代东盟国家的逆裁军趋势，也正是东盟国家信任缺失的必然产物。战略互信的缺失，对东盟区域安全治理的发展具有不可忽视的负面效应。

再次，区域制度的不足影响着东盟区域安全治理的实施。制度化发展水平包括三种层次：纯粹认知水平的认知共同体；国际机制；国际组织。 东盟区域安全治理结构主要由正式或非正式、多边或双边的国际机制构成。相较欧洲那种国际组织主导的，由欧盟、北约、欧安组织多支柱共同治理的模式，东盟区域安全治理仍处于一种制度化程度较低的状态，安全治理的常设性机构缺失。正如一些学者所指出的，东盟的安全治理是一种“软治理”模式。 此外，东盟地区治理主体类型单一，非国家行为体参与安全治理的有效机制较为缺乏，参与渠道不够畅通。虽然现阶段东盟区域安全治理模式处于有效运行之中，但从长远来看，区域制度的不足终将成为其安全治理实践中的不利因素。

结语：中国之因应

东盟是中国的近邻，其安全治理对中国国家利益有着重要影响。一方面，东盟区域安全治理构建着和平稳定的东南亚地区安全环境，这符合中国的周边安全利益；另一方面，东盟区域安全治理进程中，东盟国家间对华政策上的协调以及美、日、印等外部大国在传统安全领域的参与，对中国地区利益的实现具有负面效应。对东盟区域安全治理的运行，中国须制定合理的因应之策。

对中国而言，可取的战略应对可从三方面定位：第一，在有着共同安全利益的问题上——如诸多非传统安全问题等，中国应积极参与区域共同治理，主动承担大国责任，在应对地区安全问题与提供地区公共物品方面发挥积极作用，从而既实现本国国家安全利益，又塑造负责任大国的国际形象。第二，在安全利益存在分歧的问题上，中国可在求同存异的基础上加强与东盟国家的对话与沟通，推进国际协调与合作，增进相互理解与信任，消解东盟国家对中国的疑虑，最大程度上消除东盟国家对“中国威胁”的担忧。第三，对于存在严重利益冲突的问题，中国应避免造成东盟各国协调一致应对中国的局面，如在解决南海问题上，可加强同柬埔寨、泰国等与我方不存在直接矛盾的国家间的沟通与合作，避免南海争端成为妨碍中国与整个东盟之间发展友好关系的障碍。就总体而言，区域安全治理的发展符合中国的安全利益，中国应成为东盟区域安全治理有力的支持者和积极的参与者。