构筑城市管理体系

随着相对集中行政处罚权工作的铺开，城管行政执法部门的主体地位、运行体制和配套制度都有了较大发展，得到了一定规范，形成了一定的运行模式，实现了以相对集中行政处罚权为主要内容的综合执法，组建了专门的城管行政执法机关，通过近几年的工作运转，我们也深深的体会到，城市管理行政执法工作的运行体制、运营模式、保障体系等方面还是处于一种后置的管理模式，除了受客观上的因素影响外，在吸收现代行政改革和发展的理论、理念，借鉴先进的城市管理经验，引入成熟、成功的方法，创新新的工作模式和机制方面，还不适应现代城市日新月异发展的需要。如何把一种后置的管理模式转变为一种前置取向模式，应按照科学的发展观不断总结城市管理行政执法的方法，不断摸索适应城市发展的管理技能，不断创新管理的新机制，运作的新模式。

落实科学的发展观，构筑适应现代化城市管理的新体制和运营模式，使城市管理的体制，机制逐步向科学、合理、合法、统一的方向发展。

落实科学的发展观，应解决处理好城市建设与管理的关系，做到城市建设与管理的协调发展。

落实科学的发展观，应解决执法体系不适应、不健全，执法保障缺位和不到位的问题，使城市管理执法队伍向正规化、法制化建设方向发展。

一、构筑“大城管”的管理机制

传统管理的模式是以行政机关为单一管理主体，从目前来看，它适应不了城市、社会、经济发展的需要，更显露不出城市管理工作的成效。因此，必须改善城市管理工作参与的主体结构，也就是说，城市管理行政执法工作由政府的一个专门机构扩展到政府各部门、企事业单位、街道社区、行业组织以及社会公众和行政相对人。虽然他们不能履行行政执法的主要职能。但通过参与管理、自我约束、自我治理和执法监督，将减少执法管理的阻力，营造较好的管理氛围和环境（即人文环境、舆论环境和法制环境），使城市管理在各部门及各项城市工作中有其应有的“位”作出其应有的“为”。

按照属地管理重心下移的原则，各区可设立执法分局或辖区大队接受区政府的领导，推进城管执法进街道、进社区，建立起“统一领导、分级负责、条块结合”的长效管理网络。

将城市管理行政执法工作扩展到政府各部门，各企事业单位，主要明确它们的管理区域、管理责任和管理内容，并利用政府相关部门的工作职能协助城市管理行政执法部门进行城市管理执法工作。

对行业组织以及社会公众和行政相对人，主要通过“门前三包”的形式界定他们的责任和管理区域，体现在自我约束和自我治理上。

构筑“大城管”的另一个重要因素就是要借助于新闻各媒体、社会各阶层对城市管理行政执法工作进行宣传和舆论造势，使全体市民、社会各界能了解城市管理行政执法工作，扶持正气、打击邪气，树立好的风气。

通过构筑“大城管”的管理机制，从而形成“政府组织、地方负责、部门配合、群众参与、舆论监督、科学管理”的城市管理行政执法新格局。

二、建立工作联动机制

城市管理行政执法它是一个系统工程。因此通过管理信息的多向沟通，包括层面之间、系统之间的沟通联系，系统内部、层面内部的联接互补，不断调整完善管理方法和执法过程，形成一个纵横交错、和谐互补、动态合作、动力强劲的网状管理体系，实现城市管理执法的根本目的。城市管理行政执法工作的联动有几个层面：一是城管行政部门与一般公众非政府组织之间的联动；二是城管行政执法部门与相对人的联动，三是城管行政执法部门与其它相关部门的协作联动。

城管行政部门与一般非政府组织部门的联动，主要听取他们对城市管理工作的建议与意见，指导他们如何做好城市管理工作，充分发挥和鼓励他们参与城市管理的积极性。

城管行政部门与相对人的联动，主要加强对“门前三包”责任制的落实，从而达到自我约束、自我管理和协助管理的目的。

城管行政部门与其它相关部门的协作联动，主要依靠各自的管理职能和手段来实现城市管理行政执法的目的，近几年来我局通过与城建局、规划局、房产局、环保局的协作联动，城市违法建设问题得到了有效遏制，自2002年7月以来执法局共发现查处违法建设1980处，拆除违法建筑17万平方米。城市工地源头管理，道路泼洒、渣土乱排放问题实现了有序、规范管理。对向大气排放有毒有害气体问题进行了专项治理。通过与公安交警的协作联动，车辆乱停乱放，实现了规范管理。联动工作的成效非常明显。

三、实行协助管理体系

一是聘请协管员，建立起城管执法志愿者队伍，随着城市的发展和城区的扩展，单靠执法队员来管理一座城市、几百条路段是难以胜任的，就九江目前城区的范围来讲每个队员要承担起几条路段的管理，近一平方公里的管理范围，因此非常需要一批城市管理志愿者来参与协助城市管理工作。

二是监督管理，建立起多元监督评价体系。建立人大、政协、社会组织、市民代表共同参与城管执法绩效评价机制和监督体系，定期开展监督活动，这种监督应扩展到对城市功能、市民素质及市民文明程度、城市意识，共同管理参与意识和绩效的监督。通过监督来促进各部门、社会各阶层对城市管理的意识。城市管理行政部门应制定相关的行业管理规范，技术标准，营造一个公开、公平的竞争环境。把管理重心放在指导、监督、考评上，将考评结果定期发文公布，作为市级文明机关、文明单位的重要参数，以促进城市品位不断提升。

四、完善执法体系和保障体系

迄今为止，我国还没一部完善健全的城市管理法规，各地执法标准不统一、执法依据五花八门，不利于执法队伍的正规化、法制化建设，给少数违法者以可乘之机。因此相对集中行政处罚权集中后，在一个法规多个部门执行的情况下，应用法律的严肃性确定各类主体参与地位，界定作用、职能和参与方式，同时逐步建立自治章程、行业规章等规则，以弥补法律、法规和政策的不足。

（一）规范立法，为城市管理执法提供坚定的法律基础：城市管理行政执法依据了多部法律法规，如《规划法》、《城市建设法》等等，对城市管理行政执法而言，其针对性、适用性、可操作性还有待加强，特别是执法的程序方面，实际运用中存在矛盾性，造成执行难。因此，规范立法要做到维护法制的统一性，减少部门立法带来的法律利益化倾向及破坏法律统一性问题，要加快行政程序法的立法工作，切实保障行政程序的合理性、统一性、可操作性，即要监督制约行政机关执法权力的运行，也要保障行政执法权力运行的必要手段与措施，既要注重维护行政相对人的合法权益，也要注重行政效率的提高与执法效果的实现。

（二）明确综合执法发展方向，为行政执法提供有力的体制支撑：行政执法法制化，必然要寻求符合未来行政管理体制发展方向的执法体制，要理顺行政执法主体，执法机构必须依法设置，做到市、县、区机构的统一，避免政出多门、多头执法、交叉执法、执法扰民的问题，城市管理执法部门的执法主体应得到确立，同时执法人员的执法资格要得到确认。从法律、法规、规章的高度对综合执法部门的机构设置、职能权限实施要求等予以明确，切实解决执法效力不足的问题。

（三）强化措施保障，权衡执法人员与相对人的权益：一是加快行政程序法的立法工作，同时行政执法部门要积极探索符合程序规定、符合执法实际、即能保障相对人的权益，又能保障行政执法的执行机制；二是探索有效的执行机制，通过立法、赋予行政机关“先行执行”的执法权，优化行政资源配置，提高执法效率。

（四）完善配套保障体系，加快城市行政执法的科学化进程：一是建立执法安全保障机制，配置公安保障人员，加大对暴力抗法事件的处理力度，构建反应灵敏、防控及时、保障有力、处理有效的安全保障机制，切实保护行政执法人员的人身安全，保障行政执法队伍的运行安全。二是要切实解决处理好城市规划、建设与管理的关系，加大城市基础设施建设和市政公用事业的建设，不断完善城市基础设施功能，克服重建设、轻管理的行为。三是加大政府财政的投入，为城市管理提供资金保障，切实保证行政执法机构“吃皇粮”，严格实行“收支两条线”和罚缴分离制度，改善城市管理行政执法的方式单一、装备陈旧、现代化水平和科技含量较低的状况，逐步实现北京市东城区数字化城市管理的模式。四是科学合理的配置执法队伍，在当今加快城镇化进程的同时，给城市的管理执法工作带来的最直接的问题是执法人员紧缺，因此应根据城市的发展和区域的扩展，合理的配置城市管理行政执法人员，可以借鉴公安的做法，按市区人口的比例配置，或按城区面积配置执法人员，以保证城市管理执法队伍的正规化建设和长效管理机制的正常运营。