公共行政发展的抉择

一、关于韦伯的两种理性理论

工具理性和价值理性的概念源于马科斯•韦伯对“合理性”问题的探讨。韦伯指出,当代西方资本主义社会已表现为一种全面的“合理性”社会,它包括自由劳动的理性化组织,理性的资本计算、科技、法律、官僚制度等,并且他将合理性分为两种类型:一种是形式的合理性,即工具理性,作为工具和手段意义上的而不管目的恰当与否的合理性,另一种是实质意义上的合理性,即价值合理,强调目的、意识和价值的合理性。工具理性将自然科学领域中主要是数学原理运用于社会生活中,用来检测社会生活中人们的行为及后果是否合理,关心手段的适用性和有效性;而价值理性是作为主体的人在实践中形成的对价值及追求的自觉意识,是在理性认识基础上形成的对人的价值及价值追求的自觉理解和把握,是人对自身价值和存在意义的体认、忧患、呵护、憧憬、建构、追求的自觉意识。工具理性将可以进行计量的效率作为其重要的价值追求,价值理性将公平、正义等规范性价值作为其核心追求。在公共行政领域,无论是具体的行政实践还是理论建设,都无法回避工具理性与价值理性的问题。在公共行政发展所经历的三个阶段,工具理性与价值理性均不同程度的贯穿其中:或是对工具理性的崇拜,或是对价值理性回归的呼吁,或是权变式的主张将两种理性的均衡发展。

二、公共行政发展中对于两种理性的选择

(一)古典公共行政选择了工具理性。1887年威尔逊发表了其重要论文“行政之研究”,这标志着行政学作为一个独立的研究领域被从政治学中破茧而出。行政学自诞生之初,就是将公共行政实务定位为一个操作的技术领域。威尔逊在这篇经典论文中指出,建立行政学之主要目的在于探讨:“首先,政府能够适当地和成功地进行什么工作;其次,政府怎样才能以尽可能高的效率和在费用或能源方面用尽可能低的成本完成这些适当的工作。”[1](p1)可见,威尔逊对行政主要内容以及建设行政学之主要目的给予了高度的概括,即研究采取何种高效率的技术工具去执行属于自己、并且能够做好的事务。“工具理性的主要标准在于效率”[2](p41),他的对行政旨要的期待,其实就是对马克斯•韦伯所描述的“工具理性”的追求,抑或是倡导“工具理性”引领公共行政发展。这使得作为公共行政实务理论的公共行政学,从诞生就开始逐渐摒弃政治学的纯粹的规范性研究。由古德诺所发扬光大的“政治与行政”二分的理论,亦认为政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行,政治不要干扰行政,行政只是一个纯粹的技术领域,而应以追求“效率”为核心。这与威尔逊对行政旨要的概括如出一辙,甚至比威尔逊更为彻底的将公共行政的价值理性抛得更远。事实上,将政治与行政完全分开是不可能做到的,在行政实务中也是没有必要的。政治无时不在影响着行政,行政也从来都无法完全无视政治的影响,而仅仅专注于“效率”主义。马克斯•韦伯所构建的官僚制组织结构,被其冠之以“理性”之名,他认为建构在理性基础上的官僚制能够以职业化与专业化的优势克服资本主义建立初期“政党分赃”所造成的政府动荡和低效。马克斯•韦伯认为官僚制能够解决政府低效的弊病,是一种最佳的“理性”组织模式。这种组织模式服务于行政的执行,能为行政的执行带来高效。由此可见,韦伯在行政问题上也是个“效率”主义者,这也契合了他自己提出的“工具理性”的价值趋向。但事实上,韦伯所构建的“理性官僚制”一方面的确在很大程度上提升了组织的效率;一方面却从一开始就在制造着的弊病:组织的冷漠、行为刻板、机构膨胀……。早期的古典行政学理论在很大程度上受到了同时期泰勒的科学管理思想的影响。泰勒的科学管理思想源于以利润为追求目的的企业。为追求利润的最大化,企业的管理方法自然要以“效率”为导向。因为效率越高,获得的利润越丰厚。在这种“效率”主义管理思想的影响下,古典公共行政理论自然也就沉迷于以效率核心的工具理性之中。在古典行政理论指导下的当时的公共行政,自然也是工具理性导向的。传统公共行政学理论与实务对于工具理性追求的狂热,有其现实的时代背景。这一时期,主要的资本主义国家都处在生产高度发展,急剧工业化、城市化的阶段,人们关注“高效率”带来的物质迅速增加,逐渐被“技术”带来的“效率”所征服,政府也不例外。工业化进程的迅速推进,不可避免的为社会制造了越来越多的新问题,并且新问题较之以往更为复杂和严重,这样引发了政府职能的不断扩张。为了应对越来越多、越来越复杂的社会问题,政府不得不逐步放弃“守夜人”的身份,更多的去运用合理性的工具去解决眼前的问题,以维护社会稳定,稳固自身统治的合法性。这时的政府的行政行为,正如弗雷德里克森所言,它所追求的是以下两个问题的答案:“一是如何以现有的资源提够更多更好的服务?二是如何花费最少来维持来服务的水准?”[3](p68)。

(二)新公共行政学派呼唤价值理性的回归。对工具理性的倚重,一方面促进了社会的迅速的发展;另一方面也带来了一系列的新问题,如:社会分配不公、人文价值的丧失等,这并不利于整个社会和谐有序的发展。20世纪60年代以来,西方国家出现了一系列的经济、社会和政治危机,对资本主义造成了前所未有的打击。人们开始对以效率和经济为中心的传统公共行政提出质疑,认为其有局限性,并对其提出了挑战。建构于理性官僚制与行政二分原则基础上,以效率中心主义为依归的古典公共行政理论渐渐显露出其理论难以解释实践、理论难以指导实践,甚至误导实践的弊端。一大批学者开始反思公共行政领域以“效率”为核心的工具理性霸权所带来负面影响,进而发起了新公共行政运动。“传统公共行政学的目标和基本原理是对行政机构进行有效的、经济的和协调的管理,新公共行政学把社会公平加入到传统的目标和基本原理中。”[4](p68)新公共行政学将行政学研究与实务由专注于“效率”为核心的工具理性,导向了对社会价值的重视。因为,人毕竟不是冷漠、无情、贪婪的纯“经济人”,人更应是充满各种人文理念与情愫的“社会人”。相对于对物质的渴望,人更愿意去追求“人性”的关怀。新公共行政倡导价值理性,即是看到了工具理性过度膨胀带来的人文精神的流失这一恶果,从而呼吁行政学研究与实务应更多的导向“价值理性”,更多的关注人类发展的终极目的:民主、公平、公正。其中,以沃尔多为代表的一批学者最为突出,他们毫无例外的指责古典行政理论之不足,主张行政学价值理性的回归,他们认为,公共行政应当首先明确方向,然后才能追求效率;否则,在方向不明的情况下,片面追求效率,很可能会导致“政府之恶”。这里所说的方向,即是价值理性的各个维度,如民主、公平、公正等。随着“新公共行政”运动的发展,传统公共行政的以效率和经济为中心的思想也便受到了越来越多的批判。在批判与吸收的基础上,新公共行政把社会“公平”等价值理性提升到了公共行政的重要地位,强调把社会“公平”等价值理性作为现代公共行政发展的价值核心。它突破传统公共行政的理论,对政府行政改革起到了一定的积极作用。新公共行政的崛起及扩展,反映出行政学领域出现“工具理性”的迷茫,亟待“价值理性”回归,为公共行政发展指明了新的方向。但新公共行政在倡导公共行政“公共性”回归的同时,并没有给工具理性一个很恰当的位置。这是公共行政健康发展所不希望看到的。因为,我们需要通往终极价值的桥梁,这个桥梁就是工具理性。新公共行政学派似乎忽略了这一点,而只是为人们要重视“公平”等价值理念大声疾呼,从而走向了另外一个极端。

(三)新公共管理在两种理性间作出了平衡。20世纪70年代后,肇始于英国的新公共管理运动,被冠以“管理主义”之名,与传统的公共行政理论不同,新公共管理思想以现代经济学和企业管理理论与方法作为自己的理论基础,新公共管理注重借鉴工商管理技术、引入市场机制,不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效;而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率,引入竞争机制来提高服务的质量和水平,强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。新公共管理的效率取向使得公共行政学的理性选择,似乎在一定程度上又从新公共行政所倡导的价值理性回归到了工具理性。但是,新公共管理并没有在两者之间作出取舍,而只是在重心上向工具理性倾斜了。因为,经历了传统公共行政、新公共行政阶段,新公共管理更清醒的看到无论是工具理性抑或是价值理性,都无法成为推动行政健康发展的唯一力量,行政理论与实务需要在价值上同时重视两种取向,而不是倚轻倚重。工具理性是公共行政终极宗旨的手段或途径,价值理性是公共行政的最终依归和工具理性的努力方向。我国在改革开放之后,曾在很长时间里都在争论公平与效率的孰先孰后的问题,这个问题的实质也即对工具理性与价值理性谁更应成为时下发展价值依归。

三、未来公共行政对理性的选择

工具理性与价值理性是行政实践与行政理论发展必须同时兼顾的两种价值取向。在不同的历史背景、不同的行政环境下,往往会出现一种理性相对于另一种理性的霸权。

在一百多年的行政学发展史及现代意义的行政实践中,多半历史时期,我们是在为以效率为核心的“工具理性”高唱赞歌,以公平等为内容的“价值理性”被置于前者的补充:在“工具理性”的扩张遇到了阻碍或者陷入了困境时,“价值理性”往往会被抬出以缓和矛盾。我们在具体的实践中,或理论的发展探索中,过多的肯定了“工具理性”的价值,因为它着实能够缓和我们这个社会的“资源性”紧张。我们虽然也常常提出重视“价值理性”,但它作为一种规范性要求,往往超脱现实,而多半流为空洞的口号。这对于我们行政的健康发展,并不是个好的导向,为了进一步弘扬精神,使行政发展更趋理性,无论在具体的行政实践还是规范的理论发掘,我们都应该积极探索工具理性与价值理性的平衡。按照张康之先生的分析,公共行政的发展需要经历三种范式:统治行政、管理行政和服务行政。统治行政主要存在于前资本主义社会,自人类进入民主政治社会后,也就是管理行政的开始。目前,世界上主要国家尚处于管理行政阶段,或者面临着由管理行政向服务行政范式的转变。“服务行政冲破了传统管理理论的思维模式,要求政府从工具理性的思维惯性中走出来,转向从价值理性出发,站在社会一般成员即公众的立场上,突出以社会和公众为中心,切实履行服务职能。服务理念替代统治理念成为政府行政的价值范式,从而实现了人类社会行政模式的人性回归。”[5](p50)

服务行政作为人类的最后一种行政类型,应是价值理性为主题的,因为,服务行政是建立在社会物质财富极大丰富的基础上,人类已由对物质的无限渴望过渡到对人类终极价值实现不懈追求的目标上来,此时,工具理性只能作为实现价值理性的手段和途径,而不再代而越位为人类追求的最终目的,公共行政作为干预、引导人类发展的一个重要活动或领域,自然也应当将价值理性确定为其发展的主题。我们党和政府,在具体的行政策略上倡导了“效率优先兼顾公平”的原则,也即在倡导工具理性的基础前提下扩展价值理性的价值,这是与我国改革开放初期的物质极度匮乏有关的。让一部分人先富起来、政策向东部倾斜等都是当时政府为实现社会主义最终共同富裕这一价值目标,而在政策规划上对工具理性选择的体现。随着改革开放的纵深发展,社会主义市场经济的逐步建立和完善,我国已具备了一定的物质基础,人均国民生产总值已近3000美元。此时,人们关注的越来越多的是个人发展问题,而不再是生存问题了,所以对物质的直接追求,也逐步让位于对个人价值、社会价值实现的追求。此时,公共行政也应更多的关注“价值理性”。受新公共行政和新公共管理的影响,我国已经在政策领域有了很大调整。比如,我国的西部大开发政策、东北老工业基地的振兴、农民工问题的更加重视等,这都表明了,我国公共行政已经在价值取向上越来越重视公平、公正等社会价值,这也即价值理性的崛起。