浅议目前我国城市规划实施存在的问题及对策

摘要：城市规划在实施过程中难免会产生偏差，本文探究其原因，试着提出对策。

关键词：城市规划；规划实施；存在问题；相应对策

Abstract: the city planning in the implementation process will inevitably produce deviation, this paper explores the reasons, try to put forward the countermeasures.

Keywords: city planning; planning implementation; problems; Countermeasures

中图分类号： TU984 文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2013）

城市规划的成果是以科学合理、可持续的图景为目标导向的，城市规划的实施却是以“项目”为导向的，加之短期内出“政绩”的GDP考核要求，土地财政下政府对“大商”迁就，往往出现因大项目落地调整城镇总体规划。只要外商看上了某个地块，不惜蚕食规划预留的生态廊道、取消城市干道、填埋规划预留的水系、提高容积率，甚至改变规划总体布局。尽管有住建部的督导、卫星图片核查，但通过独立选址、城市规划动态维护以及调整总体规划来合法化。甚至在“落地倍亲商”的环境下，外商故意造成“既成事实”，逼迫规划局认可。由于城市规划管理工作的监督和约束机制不够健全，城市环境质量逐年下降、城市内涝、水体污染，甚至土地被“胡乱占用”等问题出现。

以“项目”为导向的规划实施也是造成“城中村”的原因之一。政府为了项目，成立项目指挥部，有着明确的目标考核，为了项目推进，尽快实施，总是本着“先易后难”，“见效快、投资省”的原则，征迁难、改造成本高的城郊村落自然而然就演变成为“城中村”的问题了。

如何避免城市规划蓝图与规划实施之间的误差呢？笔者试着提出如下的思考。

一、要加强城市规划的科学合理性

1.1、科学合理的规划是可持续性的

要想实现城市的可持续发展，在城市规划过程中，不仅应该包括常规规划内容，而且应该综合考虑城市自身的资源和环境问题。城市发展规划应该建立一个可以满足人们生活需要和社会经济发展的城市构架，城市规划的制定人员应该综合考虑可能影响城市发展的各方面因素，以城市环境承载力和环境容量为城市规划的指标，将城市发展过程中资源和环境消耗控制在一个合理的范围之内，制定相应的城市发展规划，进而形成城市可持续发展理念指导下的城市规划新思路，如果城市规划的初步方案超出了城市的环境承载力，需要及时进行调整，在城市资源指标和环境指标下，形成新的城市规划方案，并再次与城市的资源和环境指标进行对比分析，如果不达标需要再次改正，直到修正后的规划方案可以满足城市自身的环境和资源承载力为止。

由于我国人口众多，国家的资源相对短缺，城市是我国人口较为密集的地方，各类社会经济活动高度集中，因此社会经济的飞速发展与资源环境之间的矛盾也变的日益突出，为此必须做到坚持以可持续发展观念作为城市规划建设的指导思想，实现城市发展由粗放型向集约型的转变，推动城市发展实现。

1.2、可持续性城市规划的内容

在城市规划制定的过程中应该注意三点内容：

其一，城市规划的出发点应该是城市土地和空间资源与社会经济发展之间的关系，同时应该强调城市资源供给力与城市环境承载力，这是城市可持续发展对城市规划提出的要求。 其二，城市规划的内容应该将城市的经济、人口、资源、社会、环境等都纳入规划计划中，保证以上各个因素相互协调促进的前提下，不断扩大城市的发展规模和发展速度。

其三，城市规划方案应该以城市资源环境的承载力作为一个重要控制点，也就是说城市规划不能超出城市的资源和环境承载力， 另外，现阶段随着社会科学技术的不断发展进步，城市经济发展的资源消耗和环境污染的治理能力都在逐步提高，所以城市的环境承载力和资源供给能力也有了很大程度的提高，为此在进行城市规划方案制定时，可以不完全受城市环境承载力和资源供给力指标的限制，可以适当增加城市系统的发展规模。总之，为了保证城市发展与资源环境之间良性互动，城市规划必须引进资源供给力和环境承载力指标。

1.3、制定城市可持续发展评价指标

城市可持续发展指标是综合评价城市可持续发展的重要依据，在城市规划过程中，制定城市可持续发展评价指标需要遵循一定的原则。

首先，应该坚持综合性原则，城市可持续发展要求城市可持续发展评价指标应该可以反映城市社会、经济和环境之间的协调性，并在一定的科学理论指导下分析城市社会、资源、人口、 经济、 环境等各个领域变量之间的关系，并在此基础之上，制定综合性指标，确保该指标可以较为全面的反映和测度城市的发展状况。

其次，城市可持续发展指标应该具有一定的可操作性，确保指标体系的复杂性和简易性相统一，同时充分考虑指标量化的难易程度，充分保证城市可持续发展指标可以得到广泛推广使用，同时还可以反映城市可持续发展的内涵；指标体系的内容应该简单易懂，可以为大众所接受，另外，在制定指标时应该使用现有的相关规定标准和统计资料，以保证该评价体系的权威性和可行性。

再次，应该增强城市可持续发展评价指标的针对性，对于不同城市不同地区的可持续发展指标体系应该有所不同，各大城市应该严格依照本城市自身的发展特点和发展目标制定适合自身的评价指标，使其真正发挥对本城市可持续发展的导向作用。

最后，城市可持续发展评定指标应该具有一定的科学性，评价指标中的指标数据都应该建立在科学分析的基础上，既要反映城市可持续发展的真实情况，又要符合城市系统分析和生态学原理，指标数据来源应该具有充分的科学依据，具有准确性和可靠性，与此同时确保评价指标的定义准确，并且可以量化处理。

二、重视“城中村”的社会生态

2.1 城中村形成原因

城中村的形成有着多方面复杂的原因。首先，在城镇化过程中，“土地城镇化易，人的城镇化难”，城市蔓延和城市向郊区发展加速，城市边缘区土地被大量征用，由于涉及到人的安置，征迁成本的加大，城市来不及、也不愿消化原有的村落。其次，城市外来人口的剧增，促进了城中村廉价出租屋市场的繁荣。村民为了实现自身利益最大化，想方设法最大限度地提高土地开发强度，密集搭建违章建筑，形成了今天城中村的外在建筑形态。第三，在市场经济条件下，经济效益往往是城市建设投资主体追求的唯一目标。由于城中村拆迁量过大，政府和投资商往往有意避开了居住密度大、拆迁安置费用相对较高的城中村居民点，而选择拆迁难度较小的空地，这客观造成了城中村问题越积越深。

2.2 城中村的社会功能

（1）低收入者栖息地

城市的快速发展提高了城市的拉力，城市的建设也需要大量外来务工人员，因此大量农民工和非正式合同的外来务工人员进入城市生活，目前我国各个城市普遍存在低端商品房与保障性住房均供应不足的问题，因此城中村的存在满足了这些群体的需要，一定程度上完善了社会的功能。

（2）高校学生聚居地

由于近几年高校的扩张，有些城中村在空间上与高校或相邻或接近，部分学生租用占了城中村收入的一部分，这些学生一部分是刚毕业的大学生，由于经济收入较低，往往选择价格较低廉的城中村出租房屋，还有一部分是准备考研和假期勤工俭学的学生，这些学生往往本身家庭条件较差，城中村出租房可以满足这些年轻学生的需要。

2.3 城中村改造产生的社会问题

目前，城中村的存在严重影响了城市形象和城市的健康良性发展，已经成为了各大城市重要的民生工程，但是改造过程普遍出现单一化改造的趋势，只注重建筑形态的改造，未能充分研究考虑城中村所承载的城市功能。一方面目前城中村承载着为大量低收入者提供出租房屋的功能，这种情况下如果一味简单拆除城中村现有房屋进行改造，若处理不当必然造成社会不稳定因素的增加。另一方面，城中村的全面改造也容易造成城市多样化空间形态和兼容并蓄的文化破坏，使城市活力受损。

2.4 城中村改造相应对策

从以上的分析中可以看出，解决好城中村改造问题是关系民生的重大问题，也是我们能否建设美好人居社会的关键环节。城中村的形成和存在有复杂的社会、经济和历史原因，对为数众多的城中村群体改造不能一味追求土地经济效益，应该正视其社会效应，否则，最终必定导致城市人居环境系统的整体不经济。

城中村改造想要成功，其一政府必须变被动为主动，有效降低管理成本，通过土地资源的有效整合，保障现状居民的权益，把城中村地块作为保障房、廉租房的首选。其二在新住宅区内，制定居民规范准则、外来人员入住规定等等，出租屋也纳入社会化的规范管理，良好的内外环境会吸引更多的“打工族”入住。这种管理是由过去的“人治”向“法治”转变，使社区管理走上了良性循环的轨道。其三，把村民原有的宅基地、村集体土地变为国有土地，使地价升值；政府通过合理调整住宅和商业用地，合理规划布局和公共配套设施，使居民的住房面积、居住环境都大为改善。

三、加强规划管理的手段

目前城市规划管理存在如下问题：

第一，城市规划依法审批管理制度的落实不够。根据城乡规划法、城乡规划管理条例以及住建部门的相关规定，在进行规划时应当由政府审批。而地方政府审批一般都由规划委员会研究决定。规划委员会成员全是些政府职能部门领导，非官员的学者、专家不能参与，很容易造成决策失误的现象，因此而造成了个别房地产开发企业随意的改变建筑规划，产生违法超建的现象。审批前的规划方案公示流于形式，公众只有主动查询在合适的期限内才能得到相关信息，起不到有效监督的作用。

第二，城市规划管理的主体管理职能不健全。很多城市规划管理职能被人为的分割，无法形成城乡一体化的管理模式，始终无法落实城乡一体化的城市规划目标。一些城市，政府部门除了规划局、住建委外，还成立了重点工程建设局、城市投资公司，此外还有城市新区指挥部、经济开发园区。几个部门、单位都有城市规划、管理、实施的职能。城市规划成果出台后，上述任一部门都有可能做出调整。

第三，经费的紧缺使得城市规划管理工作不能顺利进行。城市规划管理需要基础资料的支撑，比如1:1000地形图及时更新，审批信息一张图平台建设，违建监察图像等都需要投入。

第四，城市规划管理人员的素质不一，部分地区的相关部门执法管理力度不足，处罚标准不合理，造成了执法水平与城市规划工作无法相适应的局面。

对策一，严格执行城乡规划法、城市编制办法，让公民参与城市规划。让公众参与到城市规划的决策当中，提高规划的科学性；规划一经批复公布，所有市民均能查阅到，增加规划修改的门槛条件。

对策二，增强城市规划管理部门的职能，所有规划编制、规划修改必须要由规划主管部门主导，经法定程序后实施。

对策三，加强城市规划人才培养和设备的投入。

四、结语

如何减小城市规划实施带来的偏差呢？首先要有经得起推究的规划，要定期对规划实施进行评估；其次以城市规划目标进行招商，同时让社会公民参与共同监督规划实施；再次要从存在的问题中寻找“合理性”，取得利益方平衡；最后加强规划管理水平。

参考文献：

[1]王发曾.我国生态城市理论及其可持续发展研究[J].地理科学进展.2006年02期.

[2]黄明华.西北地区中小城市“生长型规划布局”方法研究[D].西安建筑科技大学.2005年.

[3]王飞儿.生态城市理论及其可持续发展研究[D].浙江大学.2004年.

[4]王如松、高效.和谐———城市生态调控原则和方法[M].长沙：湖南教育出版社， 1988：268.

[5]刘伟.浅谈现代城市规划的新思路[J].中小企业管理与科技(上旬刊),2009,(01).