分权与旅游治理:基于欠发达地区的实证分析

[摘要]许多发展中国家实行高度的中央集权，学界对国家政治体制的集权化及其作用已经进行许多有益的探讨，但是对分权的利弊及存在问题却没有深入涉及。本文首先回顾区域治理中的分权理论，提出了一个权力配置、分权控制及其政治规范性的区域治理分析框架，用于描述国家权力在旅游治理中的运行机制，以北部湾旅游发展的实践為例，通过考察中央政府和地方政府、地方企业以及非政府组织在权力治理网络中成长态势，评估广西地方政府在区域旅游治理中的效力，研究发现地方政府在参与决策制定方面仍面，临种种困难。

[关键词]分权；权力配置；旅游治理

[作者]黄爱莲，广西大学商学院教授，法学博士。南宁，530004

[中图分类号]F590.3　[文献标识码]A　[文章编号]1004－454X(2012)02－0178－006

基金项目：广西哲学社会科学规划项目(11BJY033)。

长期以来，许多发展中国家实行高度的中央集权，由国家政府制定本国资源配置，比如重大投资和基础设施建设等相关政策，中央集权化在一定程度上束缚地方经济发展已经成為区域治理的共识。地方政府的职能从行政管理向公共服务转变，分权被看作是政府提供服务最為有效的工具，这种政府决策代表着民众的心声。随着经济体制改革和向地方政府下放投资与信贷的审批权，我国许多省份与一些沿海、沿江、沿边及内陆城市具有越来越多的自主性，开展区域合作，中央分权已成為中央与地方关系的主旋律。如何完善中央与地方的分权对于经济转型的顺利完成和国家发展有着重要意义。

一、分权的作用及其综述

分权即“权力分立”，是指国家权力不集中于国家机构的某个部门或者一部分人，而是合理地分割成若干部分，由宪法授予不同的国家机构(部门)和不同的人所执掌。从公共行政到公共服务的转变為国家治理提供了一个全新视角，在地方治理中，中央政府转移部分权力到地方政府手中，形成一个由多部门、多组织的复杂治理网络，使组织网络边界不断扩大，权力宽度不断增加。

分权治理在近10年来成為全球化的一个重要现象。地方政府的参与使得公民在参与国家政治事务时，能够进一步提高自身的能力。阿克顿认為绝对的权力带来绝对的腐败，他认為政治体系中的权力分配，实际上也就是在权力体系当中的权力制衡。的确，分权拓展了权力运行空间，使个人和机构足以影响政府的运作，并影响到多个层级政府的运作；同时，这样一个政治架构，是一种正当的竞争性关系，在此情况下地方政府的重要性将更加凸显。

分权不可避免带来一些困难。首先，难以确保分权的实施，根据我国现行体制，地方分权属于行政管理性质的向下授权，下放权力随时可以收回；另一方面，地方政府由于缺乏资源而无法巩固其地位，包括地方企业，在政治、经济发展问题上都有其自身不同的利益诉求；第二，竞争使地区之问的社会经济文化差距被拉大，导致地区之间竞争加剧；第三，分权面临潜在的威胁，史密斯认為“权力直接转移到某些组织手中太过于理想化，由于地方经济的崛起，地方政府开始从本地经济发展中强化地方认同感。同时，权力一旦被市场与政府联盟所拥有，他们首先考虑的是自己的利益而不是公众利益，地方集团在制定决策时，也需要中央政府来宏观调控。

本文试图通过研究权力配置、权力控制、分权的政治合法性等构建一个区域旅游治理中权力运行的分析框架，并用来评估北部湾旅游发展中的权力关系。北部湾作為分权治理的典型案例，因為它是一个跨国、跨省、跨市等不同边界的特殊行政区域，近年来，随着中国一东盟自由贸易区的正式建成，北部湾经济区国家战略等多层机遇叠加落实，广西北部湾旅游业迎来了千载难逢的发展机遇。快速发展的北部湾和地方治理之间迫切需要地方政府寻找一种新的合作和管理模式，在加快转变经济方式的重大任务面前，研究地方政府如何运用这一技术工具，进行旅游发展的政府制度化建设有其重要的现实意义。

二、区域治理的集权与分权

以政治学家的眼光来看，集权与分权的关系在国家治理的历史上有极其重要的地位。我国的中央与地方分权演变以1978年作為分界大致分成两个阶段。一是新中国成立以后，建立了一套高度中央集权的政治体制和计划经济模式；二是改革开放以后，中央集权的不断瓦解，地方分权不断完善。区域治理是通过建立合作的政府或专门机构，运用和动员社会及非政府组织的力量，在充分尊重并鼓励公众参与下进行的一种解决区域宏观和微观问题的政治过程。这种治理由不同行动者组成一个复杂的网络，在其运行中，各种组织站在同一条水平线上，不存在某种绝对性的支配力量。中央和地方的权力分割即分权包含两方面内容：一是制度性分权，即权力从高层次到低层级的地理转移；第二是功能性分权，即权力在不同行政部门交叉转移，表1概括了一个通俗易懂的理解权力转移的分权模式(见表1)。

1.权力的配置

第一种形式是授权。中央政府把一些公共事务工作交给地方政府，叫做权力下放或授权。这种授权可以在省、地市行政区之间交替进行，一些国家建立行政区的目的就是便于授权给地方政府或某些机构中，这种给地方官员的责任授予是由国家而不是由地方实行，所以称之為一种地方法人代表，它能够让个人学习如何在政府当中进行更為积极有效的运作。一种经验是，当他在地方政府里干得好，然后提升到省里，然后再提升到中央政府，由中央直接在各地设立环保机构进行垂直管理也是授权的一种表现。

第二种形式是权力转移到公共行政部门或半官方机构中，比如国家行政主管部门直接把权力转移到地方行政主管部门，我国国家旅游局把权力下放到其他省区的旅游局手中就是这种形式的表现，许多国家均采取这种职能转移。

第三种形式是权力转移到市场。福利国家的政府在增进社会福利和公共利益的同时，却带来低效率的行政管理，于是，政府开始重新梳理以政府為导向的权力配置转為以市场為取向的改革，如解除管制、公民参与、权力下放以及将部分公共事务授予给私人企业。20世纪80年代以后，以市场经济為主的国家催生了大型企业集团的卷入，成為稳定宏观经济的一种手段。当不同国家及不同市场有了发展旅游业需求，并拥有丰富的社会资本等资源，将会对其旅游业发展产生更大的推动力。